IV SA/Gl 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu Śląskiego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie spraw studentów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] i określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Kierownik Studiów Doktoranckich Wydziału Pedagogiki i Psychologii Uniwersytetu [...] w K. orzekł o skreśleniu, z tym dniem, J. G. z listy uczestników II roku niestacjonarnych studiów doktoranckich, dziedzina: nauki humanistyczne, dyscyplina: pedagogika, w roku akademickim 2007/2008, z powodu nieuzyskania zaliczenia roku akademickiego w obowiązującym terminie. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 197 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), § 13 ust. 1 Regulaminu Studiów Doktoranckich w Uniwersytecie [...], zwanym dalej Regulaminem, oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że doktorant nie uzyskał w regulaminowym terminie do dnia 30.09.2008 r. zaliczenia z następujących przedmiotów ujętych w programie studiów III stopnia dla roku drugiego: "Metody i techniki badań" oraz "Seminarium badawcze". Nie zaliczył tych przedmiotów także w późniejszych terminach, mimo udzielania mu kilkakrotnego przedłużenia sesji egzaminacyjnej – ostatnio do dnia 12.12.2008 r. W następstwie otrzymania oceny niedostatecznej z "Metod i technik badań" doktorant wprawdzie domagał się przeprowadzenia egzaminu komisyjnego, jednak nie było to możliwe bez wyczerpania trybu poprawkowego. W motywach decyzji podniesiono również, że decyzja o skreśleniu została podjęta po zasięgnięciu opinii opiekuna naukowego w sprawie oceny realizacji zadań wyznaczonych w ramach przedmiotu "Seminarium badawcze". W pismach z [...] i [...] dr hab. G. K. uzasadniła swoją negatywną decyzję w sprawie zaliczenia przedmiotu "Seminarium badawcze", podkreślając niewystarczające postępy w rozwijaniu koncepcji pracy naukowo-badawczej, a przede wszystkim wskazując na brak przedstawienia konspektu pracy doktorskiej. W odmowie zaliczenia podkreślono też sporadyczność podejmowanych przez doktoranta kontaktów z opiekunem naukowym w roku akademickim 2007/2008. Podsumowując organ orzekający stwierdził, że fakt nieuzyskania przez doktoranta zaliczeń z dwóch przedmiotów stanowi podstawę do skreślenia go z listy uczestników studiów doktoranckich. W odwołaniu J. G. zarzucił, że uniemożliwiono mu zdawanie egzaminu komisyjnego z "Metod i technik badawczych", o co występował w związku z uprzedzeniami, jakie żywił w stosunku do niego egzaminator z tego przedmiotu, pełniący jednocześnie funkcję dziekana. Także bezpodstawne było niezaliczenie mu drugiego z przedmiotów wymienionych w decyzji. Ponadto powołał się na dotychczasowe bardzo dobre wyniki w nauce, wyrażając swoje poczucie krzywdy. Odwołujący się wniósł o przywrócenie go w prawach doktoranta, udzielenie mu niepłatnego rocznego urlopu dla podreperowania zdrowia i uporania się z problemami związanymi z utratą pracy oraz umożliwienie mu zaliczenia wskazanych dwóch przedmiotów u innych wykładowców. Zaskarżoną decyzją Rektor Uniwersytetu [...] na podstawie art. 197 ust. 5, art. 207 ust. 1 oraz art. 196 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, w zw. z art. 107 i 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji, podzielając w całości przedstawione w niej ustalenia i wnioski. Szerzej umotywowano kwestię egzaminu komisyjnego wyjaśniając, że w świetle postanowień regulaminowych zarządzenie takiego egzaminu może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych wypadkach, przy spełnieniu warunków materialnych (szczególnie uzasadniony przypadek), jak i formalnych w postaci wyczerpania zwykłej procedury egzaminacyjnej oraz złożenia wniosku w stosownym terminie. W przypadku skarżącego z żadną z wymienionych przesłanek nie wystąpiła. Nie jest też możliwe uwzględnienie prośby o składanie egzaminu u innego egzaminatora, gdyż w tym zakresie doktorant nie ma prawa wyboru. Z kolei prośba skarżącego o udzielenie urlopu zdrowotnego nie odpowiada warunkom § 8 ust. 1 lit. b regulaminu studiów doktoranckich, który wymaga wykazania przyczyn zdrowotnych zaświadczeniem lekarskim, a takiego skarżący nie dostarczył. W dodatku z wnioskiem o urlop wystąpił on dopiero w sytuacji, gdy toczy się postępowanie w przedmiocie pozbawienia go statusu doktoranta. Ponieważ zgodnie z § 13 regulaminu doktorant, który nie złożył egzaminów w obowiązujących go terminach lub uzyskał negatywną ocenę z realizacji badań naukowych zostaje skreślony z listy doktorantów, to nieuzyskanie przez skarżącego zaliczeń z dwóch przedmiotów oznacza, że decyzja o skreśleniu go z listy uczestników studiów doktoranckich została podjęta z zachowaniem postanowień regulaminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także powtórzył wnioski, zarzuty i argumenty z odwołania, oczekując obiektywnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia jego sprawy. Odpowiadając na skargę Rektor Uniwersytetu [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując zwłaszcza na zachowanie samego skarżącego, które doprowadziło do sytuacji, w której konieczne było wydanie decyzji o skreśleniu z listy doktorantów. Zauważył także, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności, dotyczące jego relacji z pracownikami naukowymi Uniwersytetu, nie mogą być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które jednak Sąd wziął pod uwagę z urzędu stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa. Otóż sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się w kryteriach legalności, a więc zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Tymczasem wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów Uniwersytetu [...] nie odpowiadają wymogom prawa. Rozstrzygnięcia te dotyczą indywidualnej sprawy doktoranta, w związku z czym, zgodnie z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, stosuje się do nich odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Ich przedmiotem jest skreślenie skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich. Kwestię tę reguluje art. 197 ust. 4 powołanego ostatnio Prawa, według którego skreślenie z listy może nastąpić, jeżeli doktorant nie wywiązuje się z obowiązków, o których mowa w ust. 1-3 tego artykułu. Drugim przepisem, na podstawie którego wydano omawiane decyzje jest § 13 ust. 1 Regulaminu Studiów Doktoranckich. Pomijając na razie jego treść, należy wpierw zwrócić uwagę na ust. 2 tego paragrafu, przewidujący wymóg zasięgnięcia opinii opiekuna naukowego lub promotora przed podjęciem decyzji o skreśleniu. Uwzględniając konstytucyjnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP) i stosownie do art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym należy przyjąć, że w granicach wyznaczonych w art. 196 ust. 2 tego Prawa postanowienia wskazanego Regulaminu stanowią element obowiązującego na Uniwersytecie prawa, które organy tej uczelni także muszą przestrzegać i stosować. Jeżeli zatem decyzja o skreśleniu doktoranta z listy zapadła bez obligatoryjnego zasięgnięcia opinii opiekuna naukowego lub promotora, to zasadniczo kwalifikuje się ona do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie cyt. § 13 ust. 2 Regulaminu, jednak nie orzekł o nieważności decyzji z tego względu, iż w istocie organy Uniwersytetu nie pominęły wymogów tego przepisu, a jedynie błędnie uznały ich spełnienie. Mianowicie powołują się one na pisma opiekuna naukowego skarżącego z dnia [...] i [...], których jednak w żaden sposób nie można potraktować jako opinii w rozumieniu § 13 ust. 2 Regulaminu. Zakłada on bowiem zasięgnięcie opinii przez organ w sprawie skreślenia doktoranta z listy. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, by kierownik studiów doktoranckich występował o wyrażenie takiej opinii. Same zaś wymienione pisma nie odnoszą się do tej kwestii, a w dodatku zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy doktorantów, co nastąpiło pismem z dnia [...] Pierwsze z owych pism – z dnia [...] nie ma żadnego związku czasowego z tym postępowaniem, a drugie – z dnia [...], też znacznie wyprzedzające wszczęcie postępowania, ma charakter informacyjny, a nie opiniujący. Tak więc, wbrew stanowisku organów obu instancji, decyzja o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów została podjęta bez zasięgnięcia opinii opiekuna naukowego, co w świetle omówionych postanowień regulaminowych stanowi konieczny element postępowania. Już z tej przyczyny decyzje te nie mogły być utrzymane w obrocie prawnym. Dalsze wadliwości kontrolowanych decyzji wiążą się z zastosowaniem w nich przepisu § 13 ust. 1 Regulaminu. Otóż powyżej wskazano już na granice materii regulaminowej wynikające z art. 196 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, który ogranicza ją do zakresu nieuregulowanego w tym Prawie. Tymczasem w zakresie podstaw skreślenia doktoranta z listy uczestników oraz charakteru decyzji o skreśleniu wyczerpującą regulację zawiera art. 197 ust. 4 cyt. Prawa. W szczególności mówi on o możliwości skreślenia, co oznacza fakultatywne działanie organów uczelni w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15.10.2009 r., sygn. akt II SA/Ol 572/09, wydany na gruncie zbliżonej regulacji art. 190 ust. 2 cyt. prawa). Natomiast § 13 ust. 1 Regulaminu przewiduje wydanie decyzji związanej. O ile więc wystąpią przesłanki określone w tym przepisie, to organ orzekający musi wydać decyzję o ściśle określonej treści, bez owego luzu decyzyjnego występującego w przypadku stosowania art. 197 ust. 4 powołanego Prawa. Wynikają z tego trzy istotne wnioski. Po pierwsze – wobec odmiennego charakteru decyzji z art. 197 ust. 4 cyt. Prawa i § 13 ust. 1 Regulaminu, rozstrzygnięcie sprawy nie mogło zapaść łącznie na podstawie obu tych przepisów. Tak się jednak stało, co wynika wprost z podstawy prawnej decyzji I instancji, nie skorygowanej wyraźnie przez organ odwoławczy. Po drugie – w przypadku sprzeczności norm różnego rzędu pierwszeństwo ma norma wyższego rzędu, a w tym wypadku art. 197 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym. Przepis § 13 ust. 1 Regulaminu nie mógł być stosowany zarówno z powodu sprzeczności z tym przepisem ustawowym, jak i z przepisem art. 196 ust. 2 cyt. prawa, gdyż wkroczył w zakres uregulowany ustawowo. Tymczasem zwłaszcza decyzja II instancji rozstrzygnięcie o skreśleniu skarżącego z listy doktorantów powiązała zasadniczo z przesłankami określonymi w § 13 ust. 1 Regulaminu. Oznacza to jednocześnie, że przesłanki zastosowania art. 197 ust. 4 powoływanego Prawa, w tym kwestia wyboru rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym, nie zostały należycie wyjaśnione, co narusza art. 7 i 77 § 1 kpa, w zw. z art. 207 ust. 1 tego Prawa. Zwrócić należy uwagę na podkreśloną w orzecznictwie konieczność stosowania przy wydawaniu tego rodzaju decyzji, wyrażonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z 25.01.2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, zbiór LEX nr 320931). Dyrektywa postępowania z art. 7 kpa nie znalazła odzwierciedlenia w postępowaniu organów obu instancji. Po trzecie – uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 197 ust. 4 cyt. Prawa nadaje jej równocześnie cechy decyzji konstytutywnej, co oznacza, że skutek prawny decyzji powstaje ex nunc, a ponieważ wskazany przepis nie wskazuje daty, z którą organ uczelni ma wiązać skreślenie doktoranta z listy uczestników studiów, to data ta łączy się nie tyle z chwilą dokonania przez organ wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, lecz z chwilą gdy ten wybór staje się dla niego wiążący, a to według art. 110 kpa następuje od chwili doręczenia decyzji (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 18.02.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 61/09, zbiór LEX nr 564885, wydany na tle podobnej regulacji z art. 190 ust. 2 cyt. Prawa). Inaczej sytuacja kształtuje się w przypadku decyzji związanej, przy której stosunek administracyjny uzależniony jest wyłącznie od skonkretyzowanych przesłanek normatywnych (por. wyrok NSA z 24.02.2010 r., sygn. akt I OSK 1107/09, dostępny w internecie). W rezultacie określenie w decyzji daty skreślenia skarżącego z listy, wcześniejszej od daty doręczenia mu tej decyzji, oznacza zarówno naruszenie art. 110 kpa, jak i art. 197 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym. Podważenie prawidłowości określenia chwili skreślenia skarżącego z listy doktorantów ma z kolei wpływ na ocenę stanowiska organu odwoławczego co do zawartego w odwołaniu wniosku o udzielenie skarżącemu urlopu zdrowotnego. Stanowisko to przede wszystkim należy uznać za niezbyt jasne, gdyż ogranicza się ono do przedstawienia warunków udzielenia urlopu, wskazania braku spełnienia przez skarżącego jednego z tych warunków oraz zauważenia związku czasowego między złożeniem wniosku a postępowaniem w przedmiocie skreślenia z listy, jednak bez postawienia jakichkolwiek konkluzji. O ile organ odwoławczy chciał wyrazić, że wniosek skarżącego jest bezzasadny, to nie był on do tego uprawniony, skoro według § 8 Regulaminu o udzieleniu urlopu rozstrzyga kierownik studiów doktoranckich. Tak więc Rektor mógł do owego wniosku odnieść się tylko dwojako: albo ocenić, że nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albo też – dostrzegając takie znaczenie – przekazać wniosek do rozpatrzenia kierownikowi studiów, powstrzymując się z wydaniem własnej decyzji do czasu załatwienia tego wniosku, względnie zawieszając postępowanie, gdyby zagrożony był termin załatwienia tej sprawy, wyznaczony przepisami procedury administracyjnej. Ponieważ organ odwoławczy nie odniósł się do obecnie omawianego wniosku w powyżej zakreślony sposób, to winno to nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Można jedynie skrótowo podnieść, że w przypadku uznaniowej decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich, w ramach badania słusznego interesu strony, należy uwzględnić wszystkie istotne okoliczności rzutujące na jej sytuację prawną. Podobny uznaniowy charakter ma decyzja w przedmiocie udzielenia urlopu zdrowotnego. Po uchyleniu decyzji obu instancji wniosek skarżącego o urlop i tak funkcjonuje w obrocie prawnym i podlega rozpatrzeniu przez właściwy organ. Pierwszeństwo jego załatwienia w stosunku do niniejszej sprawy wydaje się zatem niewątpliwe. W sytuacji, gdy obie sprawy podlegają rozpatrzeniu w ramach jednej instytucji przyjęcie takiego pierwszeństwa nie powinno też rodzić istotnych problemów, ani powodować opóźnienia w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, skoro wydane w sprawie decyzje dotknięte są wykazanymi uchybieniami, naruszając wymienione przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na jej wynik, a dla końcowego załatwienia sprawy, z zachowaniem wymogu dwuinstancyjności, niezbędne jest kontynuowanie postępowania administracyjnego przez organ podstawowego stopnia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ppsa orzeczono, jak w sentencji. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści motywów niniejszego wyroku. SW