II SA/Gd 513/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Starosta postanowieniem z dnia 3 lutego 2010 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina S. na działce nr [...], w zakresie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie nowej zagrody rolniczej złożonej z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja położona będzie na użytku rolnym klasy S/RIIIb. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Obszar powiatu kościerskiego charakteryzuje się przewagą słabych gruntów rolnych, należy więc chronić grunty o wyższej zdolności produkcyjnej. W. J. złożył zażalenie na postanowienie Starosty wnosząc o jego uchylenie, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu względnie o wydanie decyzji ograniczającej zlokalizowanie zabudowy do części działki [...] gruntu o charakterze nierolnym. Odwołujący się wskazał, iż uzasadnieniem zabudowania działki nr [...] o pow. 4.10.11 ha wydzielonej z ogólnej powierzchni gruntów 21,07,00 jest okoliczność, iż stan ilościowy jego rodziny powiększył się, a zamieszkują razem jako rodzina wielopokoleniowa. Wskazał, że dotychczasowa zabudowa mieszkaniowa, jak i gospodarcza przestała być wystarczająca dla jego rodziny, zamiar budowy drugiego domu z zapleczem gospodarskim stworzyłby jemu i dzieciom możliwość rozwoju ich gospodarstwa. Jego zdaniem organ nie zadał sobie trudu, aby przedstawić ewentualne uwzględnienie ich wniosku, wskazując np. na możliwość realizacji rozbudowy na część działki nie stanowiącej gruntu rolnego kl.III. Ponadto wskazał na zapis w uzasadnieniu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, który obejmuje m.in. przedmiotową działkę i stanowi, że jest to obszar dalszego perspektywicznego rozwoju terenów zabudowanych, stanowiących rezerwę dla budowy większych osiedli usługowo - mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106, art. 144, art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.1071 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz.1266 ze zm.), postanowieniem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 53 ust. 5 ustawy stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem prawa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 ust. 5 kpa). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Kolegium wskazało, iż uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu kontrolę czy nie następuje realizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym charakterem gruntu. Organy właściwe w sprawie ochrony gruntów rolnych zajmują stanowisko w sprawie niezależnie czy chodzi tu o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy o wyrażenie zgody w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosząc się generalnie do kwestii merytorycznych dotyczących zasadności przeznaczenia gruntów do celów innych niż produkcja rolna, mając na względzie zasady ochrony gruntów rolnych wskazane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium ustaliło, iż wskazany przez skarżącego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 13 listopada 2009 r. teren inwestycji to działka nr [...] położona w S., która stanowi użytek rolny klasy S-RIIIb o powierzchni 0.3392 ha. W projekcie decyzji ustalono warunki zabudowy na przedmiotowej działce dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i garażu. Powołując treść art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiąca obszar użytków rolnych klasy III z mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie. Kolegium podniosło, że uzgodnienie projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma służyć ochronie interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi, ze względu na wartości składające się na dobro wspólne tj. ochronie gruntów rolnych. Starosta Powiatowy w Kościerzynie ocenił z punktu widzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwość realizacji planowanej inwestycji. Działka nr [...] stanowi obszar użytków rolnych i w takiej sytuacji zmiana przeznaczenia tych gruntów na grunty nierolnicze może nastąpić tylko w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za zgodą właściwego organu. Starosta, działając w ramach swoich kompetencji, zgodnie z prawem, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy mając na uwadze zasadność przeznaczenia gruntów do celów innych niż produkcja rolna oraz mając na względzie zasady ochrony gruntów rolnych wskazane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Kolegium wskazało, iż organ związany jest treścią wniosku strony, m.in. wskazanym terenem lokalizacji inwestycji. Zatem postępowanie niniejsze prowadzone jest tylko w odniesieniu do działki nr [...], a nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona złożyła nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazując na inny teren inwestycji. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek strony i to wnioskodawca określa teren inwestycji, a nie organ. Z akt sprawy wynika również, iż wskazana przez skarżącego działka nr [...] nie istnieje w ewidencji gruntów. Kolegium podało również, iż zgodnie z treścią art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, a więc nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. J. – działający przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji a ponadto uwzględnienia wniosku rolnika W. J. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w S. na działce nr [...]. W skardze zarzuca się, iż postanowienie zostało wydane bez wskazania podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podane w zaskarżonym postanowieniu przepisy dotyczą kompetencji organu a powołany art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest przepisem ograniczającym rolnika w prawidłowym gospodarowaniu gruntami. Zdaniem skarżącego postanowienie pomija istotną dla sprawy okoliczność, że grunty stanowiące działkę [...], na której planowana jest inwestycja, polegająca na rozbudowie zaplecza w postaci drugiego domu mieszkalnego i zabudowań gospodarczych - nie będzie przeznaczona na cele nierolnicze. Planowana rozbudowa wejdzie w skład istniejącego gospodarstwa, zamieszkała będzie przez rolników małżonków T. i W. J. oraz ich dorosłe dzieci i będzie służyć obsłudze istniejącego gospodarstwa rolnego, tworzyć zorganizowaną całość gospodarczą z gruntami rolnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. _@KON@_ Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w granicach sprawy, zarzutami i wnioskami skargi. Kontrolując w opisanych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez rozstrzygające sprawę organy administracji. Poczynione w sprawie ustalenia należy ocenić jako prawidłowe. Pozostaje bezsporna kwestia złożenia przez W. J. wniosku z dnia 13 listopada 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i garażu, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w S. (vide: wniosek k. 1b akt administracyjnych I instancji). Objęta wnioskiem działka nr [...], według wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 12 listopada 2009 r., stanowi grunt rolny, użytek (sad), oznaczony S-RIIIb, o powierzchni 0,3392 ha (vide: wypis wraz z kopia mapy ewidencyjnej, k. 1b akt administracyjnych I instancji). Jak wynika dalej z okoliczności sprawy, po wszczęciu postępowania Wójt Gminy przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący przedmiotowej inwestycji (wraz z częścią graficzną decyzji oraz analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu – częścią graficzną i opisową) do uzgodnienia organowi określonemu w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). (vide: fotokopia projektu decyzji z załącznikami oraz pismo, k. 1, 1a akt administracyjnych I instancji). Starosta Powiatu wydał następnie postanowienie z dnia 3 lutego 2010 r. Nr OŚ.6018-43(1)/10 o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną wyżej zaskarżoną decyzją. Stosownie do treści przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach określonych w ust. 4 art. 53 powołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tak więc podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że stosownie do treści a_@KON@_rt. 64 ust. _@POCZ@__@KON@_1 tej ustawy przepisy w szczególności art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji wójt powinien uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję tę wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę postępowania (art. 106 § 2 kpa). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Niniejsze postępowanie uzgodnieniowe ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąc jednakże jego niezbędny element. Wedle ogólnych zasad, stanowisko organu uzgadniającego (współdziałającego) jest formalną przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, nie ma natomiast charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję (por. m. in. stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 516/09, dostępny w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym zakres rozstrzygnięcia przez organ uzgadniający w kontrolowanej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Wymaga przy tym podkreślenia, że okoliczność, iż przedmiotowa działka jest wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wynika z oznaczenia wynikającego z dokumentów geodezyjnych. Opisana wyżej informacja z rejestru gruntów wskazuje na grunt rolny klasy trzeciej (oznaczony jako sad, S-RIIIb), co dowodzi, że nieruchomość (działka nr [...]) jest wykorzystywana na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak przewiduje przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), z późn. zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków - art. 224 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego unormowania wynika, że wykazanie działki w ewidencji gruntów jako gruntu rolnego jest równoznaczne z wykorzystywaniem jej na cele rolne. Takie stanowisko, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wyrażone zostało także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 634/09 oraz z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 543/07 (dostępne w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ - według tej ustawy starosta (art. 5 ust. 1), zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Przedmiotowe uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgoda na zmianę takiego przeznaczenia następuje w procedurze sporządzania planu miejscowego. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że na podstawie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Jednakże w niniejszej sprawie, na etapie postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozważa się jedynie kwestie, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Z art. 6 ust. 1 tej ostatniej ustawy wynika, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze mogą być przeznaczane grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zasadą jest w związku z tym, że im wyższa klasa bonitacyjna gleby, tym większa jest jej przydatność produkcyjna. Zarzuty skargi w powyższym kontekście nie mogą zostać uznane za zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego oba organy nie ograniczyły się do "podania przepisów kompetencyjnych", lecz wskazując na normę wynikająca z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oceniły zgodność planowanej inwestycji w świetle zasady ochrony gruntów rolnych (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Skoro działka nr [...] stanowi użytek rolny klasy III, co wynika z ewidencji gruntów, ocena zawarta w postanowieniu Starosty (o ochronie gruntów o wyższej zdolności produkcyjnej w powiecie kościerskim charakteryzującym się przewagą słabych gruntów rolnych) jest uprawniona, a nieuzgodnienie planowanej inwestycji uzasadnione. Prawidłowe jest w konsekwencji stanowisko Kolegium co do tego, że skoro przedmiotowa działka stanowi obszar użytków rolnych klasy III, podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc postanowienie Starosty, którego kompetencja wynika ze wskazanej ustawy zgodne jest z prawem. Pozostałe argumenty skargi nie mają rozstrzygającego znaczenia prawnego, nieistotne są bowiem podnoszone okoliczności związane z sytuacją rodzinną skarżącego i tym, że planowana budowa w postaci budynku mieszkalnego i zabudowań gospodarczych wejdzie w skład istniejącego gospodarstwa rolnego. Decyzja Kolegium w ocenie Sądu jest zgodna z prawem materialnym i nie narusza przepisów postępowania. Odniesiono się w niej do zarzutów odwołania, a postępowanie wyjaśniające nie budzi wątpliwości. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.