I OSK 455/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/10 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od W. B. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., która to decyzja orzekała o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb S., oznaczonej jako działka nr 771/1 o pow. 0,2527 ha oraz ustalała odszkodowanie za wywłaszczenie tejże nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej klasy S o długości 12,8 km w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z mostem na rzece B., węzłami oraz przejściami dwupoziomowymi nad drogami i linią kolejową. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 8, poz. 721 ze zm.) oraz art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej Nr [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej własność W. B., ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości 30 511 zł, zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania oraz określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na wadliwość operatu szacunkowego. Wojewoda Mazowiecki po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę dwujezdniowej drogi obwodowej klasy S o długości 12,8 km w ciągu drogi krajowej Nr [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej własność W. B., ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie wysokości 109 217 zł oraz określił termin wydania nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami drogowymi. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo, natomiast kwestię sporną stanowi ustalenie odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Minister Infrastruktury stwierdził, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę okoliczność zaistnienia na rynku lokalnym, właściwym dla wycenianej nieruchomości, transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogę, przy czym ocena w zakresie podobieństwa obiektów przyjętych do porównań należy do biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Zatem biegły zobowiązany będzie ustalić, czy nieruchomości, które Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywał w latach 2006-2008, z przeznaczeniem pod budowę drogi krajowej nr [...], są podobne do wycenianej działki pod względem położenia, urządzeń infrastruktury technicznej oraz stanu zagospodarowania, a zatem czy stanowią miarodajną bazę porównawczą. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. B. zarzucając, że organ odwoławczy nie może sam z siebie stwierdzić, że operat szacunkowy jest nieprawidłowo sporządzony, bo nie ma takiej specjalistycznej wiedzy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 k.p.a., co oznacza, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się, jak również nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury, działając jako organ odwoławczy, jeśli miał istotne wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie wątpliwości, a jeśli wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu nie zostały wyjaśnione, należało mieć na uwadze art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Infrastruktury niezasadnie stosując art. 138 § 2 k.p.a., naruszył zarówno zasadę szybkości postępowania jak również zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zgromadził materiału dowodowego, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7, 8, 11 i 12 k.p.a., jak również naruszył przepisy dotyczące dowodów – art. 75 § 1, 77, 78, 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. – a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153z, poz. 1270 ze zm.), przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 i w związku z art. 12 § 1 oraz art. 6-9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. To oznacza, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ ustala wysokość odszkodowania na podstawie sporządzonego przez biegłego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, oceniając wiarygodność otrzymanej opinii. Wskazano, że w niniejszej sprawie z treści operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, wynika, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, posługując się metodą wyceny określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjął do porównań transakcje nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu rolnym, pod zabudowę letniskową oraz jedną transakcję o przeznaczeniu pod budowę dróg publicznych. Niemniej jednak na etapie postępowania odwoławczego ujawniony został fakt, że na analizowanym rynku faktycznie zaistniało kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami drogowymi, co pozwoliłoby na dokonanie wyceny w trybie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Ministra okoliczności te pozostawały w rażącej sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, wybrany przez rzeczoznawcę majątkowego sposób oszacowania nieruchomości będących przedmiotem postępowania odszkodowawczego stanowił rażące naruszenie § 36 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i zdyskwalifikował sporządzony operat jako dowód w sprawie. To zaś oznacza, że operat utracił swą wartość i moc dowodową oraz jest przez to niewiarygodny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sporządzenie nowego operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu prawdopodobnie innych reguł wyceny przedmiotowych nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. To zaś uzasadnia – w ocenie organu – zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że z treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika dla organu administracji obowiązek obligatoryjnego występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego. Podkreślono, że organ powinien wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych, jeżeli będzie miał wątpliwości, których to jednak w rozpoznawanej sprawie zabrakło. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. znak: BO7b-781-O-l 11/10, Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał do ponownego rozpatrzenia sprawę o identycznym stanie faktycznym i prawnym, z jakim mamy do czynienia w decyzji uchylonej zaskarżonym wyrokiem. Podkreślono, że w obydwu sprawach ten sam rzeczoznawca majątkowy sporządził niemal identyczne operaty szacunkowe, a sama decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. była przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podano, że wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż: "w całej rozciągłości należy podzielić również zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.". Skarżący kasacyjnie "z ostrożności procesowej" uznał, że należy postawić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z punktu widzenia oceny, czy rzeczywiście naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że nawet przyjmując, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 136 k.p.a., to i tak wynik sprawy nie byłby inny. Gdyby bowiem rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoje stanowisko odnośnie braku charakteru rynkowego transakcji nieruchomościami drogowymi i odmówił zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., to organ odwoławczy uchyliłby decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B., powołując się na art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności oznacza zatem dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Tym samym, organ drugiej instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz musi ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję, o czym stanowi art.136 k.p.a. Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art.138 § 2 k.p.a. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2009, wyd. III). Zauważyć należy, że użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "w znacznej części" jest niedookreślony, co sprawia, że ocena czy spełnione zostały przesłanki wydania orzeczenia kasacyjnego możliwa jest jedynie na tle okoliczności konkretnej sprawy. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to stwierdzić należy, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Oznacza to, że organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle być brana pod uwagę, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Stwierdzić zatem należy, że dodatkowe postępowania dowodowe, o którym mowa w art. 136 k.p.a. może być przeprowadzone tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy na to pozwala, w szczególności, gdy jest on bezsprzecznie ustalony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 152 ust. 1 powołanej ustawy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest właśnie sposób sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę odszkodowania ustalonego za wywłaszczenie nieruchomości. Jak bowiem z akt wynika, w sprawie sporządzone były dwa różne operaty szacunkowe, znacznie różniące się od siebie w dość znacznym odstępie czasu, których wiarygodność w toku postępowania została podważona. Jeżeli zatem uznano, że sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe nie były zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operaty te nie mogą być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania. Dowodem w takiej sprawie może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowe uprawnienie strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W niniejszej zaś sprawie wystąpiła konieczność sporządzenia nowego operatu, co wymaga ponownego zebrania materiału dowodowego w znacznej części. Stwierdzić zatem należy, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego uznać należy, że gdyby przyjąć, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a., a zastosowanie tego trybu ma być także gwarancją szybkości postępowania, to należałoby się także zgodzić z ograniczeniem stronie dostępu do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co jest niedopuszczalne. Zasadę tę gwarantuje bowiem art. 15 k.p.a., o czym była już mowa powyżej. W związku z tym za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono n a podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.