II OSK 805/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 653/10 w sprawie ze skargi L.B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę L.B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo-usługowego w S. przy ul. W., na działce nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta S. i, z uwagi na przerwę w budowie, stwierdził wygaśnięcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 1996 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L.B. podnosząc, że budowa nie został przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ostatni wpis w dzienniku budowy dla przedmiotowej inwestycji został dokonany przez kierownika budowy w dniu 27 maja 2000 r. Dwóch kolejnych wpisów w dzienniku budowy w dniu 21 lutego 2002 r. i w dniu 15 stycznia 2003 r. dokonała L.B. Ponadto kierownik przedmiotowej budowy złożył oświadczenie o podjęciu przez niego obowiązków kierownika budowy do dnia 27 maja 2000 r. Oświadczył on także, że nie były mu znane wpisy w dzienniku budowy dokonane przez inwestora w dniach 21 lutego 2002 r. i 15 stycznia 2003 r. Ponadto organ wskazał, że skarżąca utraciła prawo do dysponowania działką na cele budowlane, tym samym udzielone na jej rzecz pozwolenie na budowę nie mogło być dalej przez nią realizowane (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim L.B. zarzuciła organowi naruszenie art. 45 Konstytucji w związku z art. 8, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i 81 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 i art. 17 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 105 w związku z art. 110 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że nie tylko kierownik budowy jest uprawniony do dokonywania wpisów w dzienniku budowy. Podkreśliła, iż roboty budowlane były prowadzone do dnia 10 stycznia 2005 r., a następnie nie mogły być kontynuowane z uwagi na ich wstrzymanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. To zaś, w jej ocenie, wstrzymuje bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazała też, iż utrata prawa do dysponowania nieruchomością nie ma wpływu na uprawnienie jej – jako inwestora – do realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata. Podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego. Dziennik budowy stanowi bowiem urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Sąd wskazał, że uznając nawet dokonywanie czynności, które potwierdziła sama skarżąca w dniach 21 lutego 2002 r. oraz 15 stycznia 2003 r., w świetle czasu, który upłynął od momentu wydania decyzji przez organ I instancji – [...] sierpnia 1996 r. – nie można mieć wątpliwości co do upływu trzyletniego terminu wymaganego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że niewykonania przez skarżącą uprawnienia wynikającego z decyzji pozwalającej na budowę nie spowodowały żadne okoliczności prawne, które przerywałyby lub wstrzymywały bieg terminu zaniechania. Jednocześnie Sąd podkreślił, że utrata przez stronę tytułu prawnego do władania nieruchomością nie powoduje "automatycznie" bezprzedmiotowości udzielonego jej pozwolenia na budowę. Jednakże zaniechanie prowadzenia przez skarżącą robót budowlanych było następstwem utraty przez nią prawa do zabudowywanej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny braku podstaw do uznania wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz naruszenie art. 137 § 4 p.p.s.a. wobec faktu umieszczenia pod sentencją wyroku znaków graficznych nie dających się zakwalifikować jako podpisy w rozumieniu przepisów prawa (tj. zarzut niepodpisania wyroku). Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie możliwości odstępstwa od ustawowego 3-letniego okresu przerwy, powodującej wstrzymanie biegu terminu określonego w z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie nosiłoby cechy działania bezprawnego. W rozpoznawanej sprawie wstrzymanie prowadzenia robót nastąpiło w rezultacie wydania postanowienia nr [...] z [...] października 2004 r. Powiatowego Inspektora w S., mocą którego wstrzymano wykonanie decyzji dotyczącej prowadzenia robót budowlanych. Zarzucono także naruszenie art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten wskazuje jako wyłącznie uprawnionego do dokonywania wpisów w dzienniku budowy kierownika budowy i w rezultacie nieuzasadnione pominięcie w zakresie oceny treści art. 45 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.M. i A.M. (uczestnicy postępowania) wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w pisemnej skardze" strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała żadnych konkretnych jej uwag, wniosków czy stwierdzeń, do których nie ustosunkował się Sąd I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wręcz wniosek całkowicie odmienny – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił wszystkie kwestie istotne dla końcowego załatwienia sprawy, rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i wszystkie jej aspekty, w tym stanowisko skarżącej. Sąd dostrzegł też rozbieżne stanowisko organów, skarżącej oraz małżonków A. i H.M. co do daty zaprzestania przez L.B. realizacji budowy pawilonu handlowo-usługowego w S. przy ul. W. a także co do przyczyn tego stanu i rozważył wszystkie związane z tym okoliczności. Sąd wskazał, że gdyby nawet przyjąć za w pełni uzasadnione twierdzenia skarżącej co do tego, iż prowadziła ona prace budowlane do dnia 10 stycznia 2005 r. to i tak uznanie przez organy rozpoznające sprawę, iż doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, było uzasadnione. Od wskazanej przez skarżącą daty zaprzestania wykonywania przez nią decyzji o pozwoleniu na budowę do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął bowiem okres znaczenie dłuższy, niż wymagany podanym wyżej przepisem okres 3 lat. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika przy tym, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, przyczyną niezrealizowania przez nią budowy pawilonu handlowo-usługowego nie było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., lecz utrata przez skarżąca, jeszcze przed wydaniem tego postanowienia, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie z dnia [...] października 2004 r. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i zgodnie z art. 50 ust. 4 tej ustawy obowiązywało tylko przez okres 2 miesięcy, lub do dnia wydania stosownych decyzji. Nadto zostało ono skierowane nie do skarżącej, lecz do małżonków M., którzy wcześniej nabyli prawo wieczystego użytkowania spornej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 29 marca 2004 r. Sąd Rejonowy w S. przysądził bowiem na rzecz małżonków M. prawo wieczystego użytkowania nieruchomości z budowanym przez skarżącą pawilonem handlowo-usługowym. W tym dniu skarżąca utraciła też posiadane prawo do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Zaprzestanie wykonywania przez nią, po 2004 r., robót budowlanych przy budowie pawilonu handlowo-usługowego nie było więc następstwem wstrzymania ich wykonywania przez właściwy organ, lecz stanowiło konsekwencję nabycia prawa do zabudowywanej nieruchomości łącznie ze znajdującym się na niej budynkiem w budowie przez inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę L.B. i podzielając ustalenia organów co do zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie naruszył wymienionych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Całkowicie nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 137 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak pod sentencją wyroku podpisów członków składu rozpoznającego sprawę wyrażonych w czytelnej postaci, umożliwiającej zidentyfikowanie osób, które podpisały wyrok. Zarówno sentencja wyroku jak i jego uzasadnienie zostały podpisane nieczytelnymi podpisami sędziów, którzy wydali ten wyrok. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym podpisem jest znak ręczny określonej osoby pozwalający, dzięki indywidualnym cechom tego znaku, na jej identyfikację. Podpis nie musi być czytelny. Nie musi obejmować pełnego nazwiska, gdyż w praktyce stosowany jest najczęściej pewien skrót (podpis nieczytelny) będący "godłem" podpisu (wyroki: SN z 28 kwietnia 1973 r., III CZP 78/72, OSN 1973 nr 12, poz. 207, NSA z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05, postanowienie NSA z 23 czerwca 2008 r., I OZ 403/08, Legalis). Zaskarżony wyrok spełnił więc wymóg jego podpisania przez sędziów. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Dlatego skarga ta podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.