II SA/Op 424/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2009 r. Nr LVI/597/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uchwała Rady Miasta Opola dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 29 października 2009 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr LVI/597/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy Górnej w Opolu. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 16 marca 2006 r. nr LXI/684/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy Górnej w Opolu. W przedmiotowej uchwale określono także, że jej podjęcie nastąpiło po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola (uchwała nr XXXVII/505/2001 z dnia 21 lutego 2001 i nr LIV/602/05 z dnia 17 listopada 2005 r.) Pismem z dnia 4 lutego 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 10 lutego 2010 r. właściciele nieruchomości określonych przez nich, jako położone w obszarze wskazanego planu, w tym A. K. (podpis nr 19), na podstawie art. 10 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta Opola do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego kwestionowaną uchwałą, przez jej uchylenie. W wezwaniu tym podano, że już we wcześniejszych pismach kierowanych do Prezydenta Miasta Opola, Rady Miasta Opola oraz Wojewody Opolskiego wielokrotnie zwracano uwagę na uchybienia planistyczne w zakresie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych, uchybienia formalne w zakresie praw własnościowych oraz podniesiono, że uchwała z 29 października 2009 r. jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, podkreślając, że narusza ich interes prawny. Powołując się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, również i A. K., wywodził, że przedmiotowa uchwała w paragrafach 10 i 11 jest sprzeczna z art. 32 Konstytucji RP. Uznając za niezgodne z art. 32 Konstytucji RP objęcie jego nieruchomości procedurą przymusowego scalenia i ponownego podziału, a tym samym obciążenie kosztami utworzenia wspólnych obszarów zielonych oraz w znacznym stopniu kosztami mocno rozbudowanego układu komunikacyjnego, a także ustalenie dla gruntów objętych scaleniem i podziałem opłaty adiacenckiej na poziomie do 50 % wartości gruntu. Ponadto w odniesieniu do § 11 kwestionowanej uchwały podniesiono, że naruszenie zasady równości nastąpiło również przy ustalaniu stawek procentowych w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego właściciele nieruchomości na terenach oznaczonych symbolem U otrzymali stawkę 30%, na terenach MN i MNU stawkę 10%, a pozostali wymienieni w § 1 ust. 3 stawkę 0%. Oznaczać to będzie, że część właścicieli otrzyma wyższe odszkodowanie, a pozostali odszkodowanie w mniejszej wysokości, w ten sposób, jak podkreślono zostanie naruszony interes prawny wzywających do naruszenia prawa. Na zakończenie zaznaczono, że wskazane działania dyskryminacyjne są kontynuacją analogicznych, wcześniejszych działań planistycznych prowadzonych w latach 1994- 2003, obejmujących nieruchomości w rejonie ulicy Górnej. Wniesiono o stwierdzenie nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 11 marca 2010 r., adresowanym do A. S. z prośbą o powiadomienie zainteresowanych stron, Przewodniczący Rady Miasta Opola poinformował, że kwestionowana uchwała nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza żadnego interesu prawnego, jak i uprawnienia, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia. Wskazał, iż gmina ma prawo dokonywać scalenia i podziału nieruchomości, a oznaczony w planie obszar scalenia i podziału nieruchomości to tereny rolne, które dopiero w wyniku uchwalenia planu przeznaczone zostały na tereny zabudowy mieszkaniowej, usług, dróg i zieleni. Władztwo planistyczne gminy nie narusza jednak interesu prawnego właścicieli gruntów. Plan został pozytywnie uzgodniony i zaopiniowany. Kwestionowana opłata adiacencka zaś nie wynika z zapisów planu miejscowego i jest poza zakresem tego dokumentu. Pismem z dnia 24 maja 2010 r. A. K., powołując przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponownie wezwał Przewodniczącego Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to polegało, jak wywodził skarżący, na zamieszczeniu w planie postanowień o ustanowieniu na jego nieruchomości (działka nr [...] karta mapy [...], obręb K.) drogi dojazdowej [...]. Kwestionowane ustalenia uchwały obejmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ulicy Górnej, naruszają bowiem prawo własności i istotny interes prawny w ten sposób, że planowana droga pozbawia perspektywicznie skarżącego 1/3 powierzchni działki. Pozostałe rozdzielone drogą części jego własności nie będą nadawały się na przewidywany w planie cel mieszkalno-usługowy i na realizację, związanych z taką funkcją, jego planów życiowych. Zdaniem skarżącego, ustalając przebieg drogi KDD nie uwzględniono granic prawa własności, jak wymaga tego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obciążono go niewspółmiernie do właścicieli innych nieruchomości, którzy z przyszłej drogi będą korzystać. Pismem z dnia 25 maja 2010 r., opierając się o art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. K. ponownie wezwał Przewodniczącego Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez Radę poprzez podjęcie uchwały nr LVI/597/09, w stosunku do nieruchomości objętych rysunkiem planu o nazwie 2 MNU. Naruszenie to polegało na zaprojektowaniu w planie m.in. w odniesieniu do działki nr [...], będącej jego własnością, lokalizacji wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego (zapis § 11 pkt 25 ppkt 10 i 11 oraz ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od terenu 10MN w odległości 9 m (zapis § 11 pkt 25 ppkt 6). Biorąc pod uwagę swój interes prawny w ochronie prawa własności nieruchomości dotkniętej zapisami kwestionowanej uchwały nr LVI/597/09, skarżący wezwał Radę Miasta do uchylenia ww uchwały w części, jako niezgodnej z prawem i wkraczającej w prawo własności z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, poprzez wykreślenie z tekstu i wyrysu planu zapisów o lokalizacji na terenie 2MNU wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego oraz zapisów o nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie 2 MN. Ustosunkowując się do pisma A. K. z 25 maja 2010 r. Przewodniczący Miasta Opola poinformował, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. Górnej nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza żadnego interesu prawnego, zatem nie ma podstaw do jej uchylenia. W piśmie wyjaśniono pojęcia użyte w planie oraz podano zasady ich tworzenia. Podkreślono, że plan miejscowy nie stanowi o służebności drogowej ustala jedynie zasadę obsługi komunikacyjnej drogą wewnętrzną, która wymaga od poszczególnych właścicieli nieruchomości porozumienia się w tej kwestii oraz dodano, że w chwili obecnej działka [...] jest notarialnie obciążona prawem przejazdu na rzecz działki nr [...]. Nadmieniono, że Gmina Opole nie miała większego wpływu na parametry techniczne działek na terenie 2 MNU, ponieważ zostały one wtórnie wydzielone na pierwotnych podziałach zagonowych z dojazdem prowadzonym w południowej części, co jako stan zastany plan uwzględnił. Zaznaczono przy tym, że jest możliwa realizacja zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i usług. Zaznaczono, że zapis o konieczności geodezyjnego wydzielenia dróg dojazdowych odnosi się do terenów dróg publicznych lub terenów wewnętrznych ciągów pieszo-jezdnych, zatem takich, które mają według ustaleń przedmiotowego planu linie rozgraniczające teren. Zapis ten jest odpowiedni dla terenów dróg publicznych oraz ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych symbolami 1KDWx, 2KDWx, 3KDWx, wewnętrzny ciąg pieszo-jezdny na terenie 2MNU nie jest wyznaczony liniami rozgraniczającymi, nie stanowi odrębnego terenu, zatem ww zapis nie odnosi się do tego ciągu, dlatego uwaga w tej części wezwania jest niezasadna. Reasumując stwierdzono, że plan nie przekracza zasad władztwa planistycznego ani nie ogranicza prawa własności, został sporządzony zgodnie wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na celu między innymi kształtowanie ładu przestrzennego. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego, które nie zawsze są zgodne z oczekiwaniami wszystkich właścicieli nieruchomości, a pogodzenie tych interesów nie zawsze jest możliwe. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, a właściciel bądź zarządca terenu ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym. Zatem właściciele nieruchomości mogą wykonywać swoje prawa w granicach określonych m.in. przez plan miejscowy, który stanowi akt prawa miejscowego, a władztwo planistyczne nie narusza interesu prawnego właścicieli gruntów. A. K. kierował także do Przewodniczącego Rady Miasta Opola w dniu 24 maja 2010 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które uzyskał odpowiedź za pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2010 r. nr LVI/597/09 w części dotyczącej: - lokalizacji wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego na terenie 2MNU – zapis § 11 pkt 25 ppkt 10 i 11, - ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu 2MNU w odległości 9 metrów – zapis § 11 pkt 25 ppkt 6. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jako naruszającej zasady tworzenia planu, skarżący zarzucił naruszenie art. 21, art. 64 ust 3 i art. 34 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 7, a także przekroczenie uprawnień z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wniósł o wykreślenie z tekstu i rysunku planu zapisów o lokalizacji na terenie 2MNU wewnętrznego ciągu pieszo-jezdnego i zapisów o nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie 2MNU od terenu 10MN, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi i pod tym kątem oceny dokonał Wojewoda Opolski, który pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. stwierdził zgodność uchwały z przepisami prawnymi. Kwestionowany plan zawiera prawidłowe rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne. Został opracowany przez zespół projektowy, w którym 3 osoby posiadają uprawnienia urbanistyczne. Nadto został uzgodniony i pozytywnie zaopiniowany przez wymagane prawem instytucje, w tym uzyskał pozytywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Podkreślono, że skarżący nie wykazał naruszenie interesu prawnego, nie można bowiem mylić pojęcia interesu faktycznego (w tym przypadku chęci osiągnięcia maksymalnego zysku finansowego) z interesem prawnym. Odnosząc się do uwag skarżącego co do cen nieruchomości organ stwierdził, że są nietrafione, ponieważ ceny nieruchomości dyktowane są przez rynek a nie przez ustalenia planu miejscowego. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 29 września 2010 r. organ wniósł o odrzucenie skargi, przywołując postanowienie WSA w Opolu w sprawie o sygnaturze II SA/Op 343/10, zapadłe w analogicznym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), regulującego kwestie zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Dalej podać należy, że dla swej skuteczności skarga wymaga zachowania określonego terminu do jej wniesienia. W zakresie ustalania terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Stosownie do tego przyjąć należy, że termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. W sytuacji natomiast, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, biegnie od dnia wniesienia wezwania do organu. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem przyjąć przy tym należy, że wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie, przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a każde jego następne pismo nie posiada już waloru takiego wezwania i nie skutkuje ponownym rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie stanowi wszak odpowiednik środka odwoławczego, określony w art. 52 § 4 P.p.s.a. Środek odwoławczy na dane rozstrzygniecie można z kolei wnieść tylko jeden raz. W świetle tego, przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Dlatego, niedopuszczalne jest traktowanie instytucji wezwania jako czynności, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych i wobec tego może być powtarzana wielokrotnie (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSK 2/02, ONSA 2003/1/2; postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1954/08, System Informacji Prawnej LEX nr 514301; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 963/09, niepubl., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 1000/09, niepubl.). Oznacza to, że termin do wniesienia skargi na uchwałę nie rozpoczyna ponowienie swego biegu na skutek wystosowania kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nawet wtedy, gdy późniejsze wezwanie formułuje nowe zarzuty. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący kilkakrotnie wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Pierwsze wezwanie zredagowane zostało w piśmie datowanym na dzień 4 lutego 2010 r, kolejne wezwania były kierowane do organu w dniu 24 i 25 maja 2010 r. Bezsporne jest, że podpisane i przez skarżącego wezwanie z dnia 4 lutego do organu wpłynęło ono dnia 10 lutego 2010 r. i zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., od tego dnia, tj. dnia doręczenia wezwania organowi, w niniejszej sprawie rozpoczął bieg terminu do wniesienia skargi, który w sytuacji nieudzielania odpowiedzi zainteresowanym upłynął z dniem 12 kwietnia 2010 r. Dostrzec przyjdzie, iż wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 11 marca 2010 r., niemniej jednak odpowiedź ta nie została doręczona skarżącemu, a jedynie A. S. Jednakże gdyby nawet założyć, że skarżący otrzymał omówioną negatywną odpowiedź organu w sześćdziesiątym dniu od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa to trzydziestodniowy termin do złożenia skargi upłynąłby im w dniu 12 maja 2010 r. Z tego też względu termin do wniesienia skargi dla A. K. wynosił 60 dni od dnia wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na kolejne wezwania. Ostatni dzień 60 – dniowego terminu do wniesienia przez skarżącego skargi przypadł na dzień 11 kwietnia 2010 r., będący dniem ustawowo wolnym od pracy (tj. niedziela). Zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a za ostatni dzień terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie uznać zatem należało następny dzień po dniu wolnym od pracy, tj. 12 kwietnia 2010 r. (poniedziałek). Skarga wniesiona została jednak przez skarżącego dopiero w piśmie z dnia 10 lipca 2010 r. Uznać tym samym należało, że czynności tej dokonano z uchybieniem ustawowego terminu. Stosownie do powołanego wcześniej stanowiska, wezwania skarżącego z dnia 24 i 25 maja 2010 r. nie mogły przy tym wywołać skutku prawnego, w postaci przedłużenia terminu do wniesienia skargi W konsekwencji uchybienia terminowi z art. 53 § 2 P.p.s.a, wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Uiszczony wpis został zwrócony na podstawie art. 232 §1 pkt 1 P.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.