IV SA/Wa 1695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1695/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił do realizacji przez S. sp. z o. o. w C. zakres i harmonogram działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń środowiska z instalacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w C. w gminie K. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina K. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy K. nie ma statusu strony w postępowaniu. Decyzja dotyczy ustaleń do realizacji dla zarządzającego składowiskiem odpadów, którym jest S. sp. z o. o., zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń środowiska z instalacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w C. Zgodnie zaś z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzja nie dotyczy praw ani obowiązków Burmistrza Gminy K. Została wydana na podstawie art. 59 ustawy o odpadach, który w ust. 1 nakłada na zarządzającego składowiskiem odpadów szereg obowiązków, a wśród nich w pkt 8 obowiązek powiadomienia niezwłocznie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stwierdzonych zmianach obserwowanych parametrów, wskazujących na możliwość wystąpienia lub powstania zagrożeń dla środowiska. Stroną postępowania, zdaniem organu, jest tylko zarządzający składowiskiem odpadów, bowiem na niego nakładane są obowiązki, związane z prowadzeniem składowiska i on odpowiada za skutki prowadzenia działalności. Wniosek Burmistrza Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być rozpatrzony i dlatego organ orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję organu z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. W ocenie skarżącego organ skupił się głównie na przytoczeniu art. 28 k.p.a. bez dokonania głębszej analizy i bez jakiegokolwiek odniesienia treści przepisu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Fakt, że decyzja została wydana na podstawie art. 59 o odpadach, a zobowiązanym do określonego działania jest zarządzający składowiskiem odpadów nie oznacza, iż status strony posiada tylko S. sp. z o. o. Zarzucono, że stroną postępowania administracyjnego staje się podmiot już w razie zaistnienia samej możliwości wydania decyzji, mogącej dotyczyć praw i obowiązków danej osoby. Organ z góry założył, iż skarżący nie jest stroną postępowania, a w uzasadnieniu znalazło się gołosłowne stwierdzenie, iż decyzja nie dotyczy ani praw ani obowiązków Burmistrza Gminy K. Przedmiotowe postępowanie administracyjne, co pomija organ, ma wpływ na prawa i obowiązki Gminy K. Swój interes prawny wywodzi ona z faktu bycia wspólnikiem spółki S. sp. z o. o oraz z faktu bycia właścicielem i wydzierżawiającym, na rzecz tej spółki, nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka ew. nr [...], na której usytuowane jest składowisko odpadów. Związek między interesem prawnym skarżącego a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego w tym sensie, że w wyniku tego postępowania wydana decyzja, rozstrzygająca o obowiązkach S. sp. z o.o., wpływa na prawa i obowiązki Gminy K. wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tą gminą. Gmina K., jako udziałowiec S. sp. z o. o., z mocy art. art. 174 § 1 w zw. z art. 151 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.), zwanej dalej "k. s. h.", posiada określone prawa i obowiązki w spółce. Gmina, zdając sobie sprawę z nieprawidłowej eksploatacji składowiska, prowadzonej przez spółkę, wielokrotnie na zgromadzeniach wspólników podnosiła kwestię rekultywacji składowiska. Wspólnik większościowy tj. A. sp. z o.o. nie był przeciwny prowadzeniu rekultywacji, lecz wspólników różnił proponowany sposób przeprowadzenia rekultywacji. Nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony pozbawia go przedstawienia w postępowaniu żądania podejmowania przez organ czynności sprzecznych z potrzebami skarżącego. W świetle orzecznictwa sądowego interes prawny może wynikać z faktu bycia wspólnikiem (wyrok WSA w Warszawie z dnia z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1581/08, Lex nr 475221). Skarżący swój interes prawny wywodzi także z faktu zawarcia, na mocy art. 693 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k.c", umowy dzierżawy nieruchomości, stanowiącej własność Gminy K., z przeznaczeniem na prowadzenie przez S. sp. z o.o. działalności, określonej umową spółki. Umowa dzierżawy została zawarta w dniu [...] grudnia 2002r. Nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony pozbawia go prawa żądania podejmowania przez organ czynności sprzecznych z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Zgodnie z art. 696 k.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Powyższe zdaniem skarżącego wskazuje, iż decyzja organu z dnia [...] czerwca 2010 r. ma wpływ na prawa i obowiązki Gminy K. Bezpodstawne jest więc ustalanie przysługiwania jej przymiotu strony tylko przez pryzmat skonkretyzowanego już sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wskazał, że na etapie sporządzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uzasadniał kwestii swojego interesu do złożenia wniosku, gdyż z podejmowanych przez organ działań jednoznacznie wynikało, że Gmina K. jest uznawana za stronę. O powyższym zaświadcza m. in. fakt, iż po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił Burmistrza Gminy o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zgodnie z powołanym przepisem, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie, są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Nawet w przypadku, gdy organ zmienił zdanie co do statusu skarżącego, to w toku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał obowiązek ustalić istnienie interesu prawnego na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarżący nadmienił także, że zgodnie z art. 11a pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", burmistrz jest organem gminy, natomiast adresatem praw i obowiązków wynikających z różnych tytułów prawnych jest gmina, posiadająca z mocy art. 2 pkt 2 u.s.g. osobowość prawną. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zarządzającym składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w C. jest S. sp. z o.o. Spółka jako właściciel i użytkownik składowiska posiada instrukcję jego eksploatacji opracowaną w 2002 r. oraz zatwierdzoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Z przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o odpadach jednoznacznie wynika, że stroną i adresatem tej decyzji jest zarządzający składowiskiem odpadów, bowiem na niego nakładane są obowiązki, związane z usunięciem przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska, spowodowanych prowadzeniem składowiska i on odpowiada za skutki prowadzenia działalności. Ponadto organ wskazał, iż rozpatrując wniosek Burmistrza Gminy K. z dnia 15 lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca nie ma statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem decyzja kończąca postępowanie ustala do realizacji przez zarządzającego składowiskiem odpadów, tj. S. sp. z o. o. zakres i harmonogram działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń środowiska z instalacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w C. Fakt, iż gmina jest współudziałowcem spółki, nie daje podstaw do uwzględniania interesu gminy. Uczestnik postępowania S. sp. z o. o. w C. pismem datowanym na 14 listopada 2010 r. wskazał, że Gmina K. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k. p. a. w sprawie, w której została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., a zatem Główny Inspektor Ochrony Środowiska słusznie uznał, że podmiotowi temu nie przysługuje legitymacja do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. Brak podstaw do uznania, że decyzja wydawana w trybie art. 59 ustawy o odpadach mogła mieć jakikolwiek (bezpośredni czy pośredni) wpływ na sytuację prawną Gminy K. Zobowiązanym z tej decyzji mógł być tylko zarządzający składowiskiem odpadów w C., a zatem S. sp. z o. o. Za prawidłowe uznać należy ustalenie przez organy kręgu osób, które powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym właśnie w oparciu o przedmiot postępowania i sposób rozstrzygnięcia sprawy. Udział Gminy K. w pewnych fazach postępowania nie jest argumentem, przemawiającym za przyznaniem jej przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez Sąd Administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Postawę prawną zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że jest ona wadliwa i należy wyeliminować ją z porządku prawnego. Ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zakresu i harmonogramu działań, niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska z instalacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, następuje przy uwzględnieniu wymogów wskazanych w treści art. 28 K.p.a. Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje żądanie. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na zarządzającego składowiskiem odpadów szereg obowiązków, a wśród nich w pkt 8 obowiązek powiadomienia niezwłocznie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stwierdzonych zmianach obserwowanych parametrów, wskazujących na możliwość wystąpienia lub powstania zagrożeń dla środowiska. Natomiast art. 59 ust. 2 stanowi, że w przypadku określonym w ust. 1 pkt 8 wojewódzki inspektor ochrony środowiska określi, w drodze decyzji, zakres i harmonogram działań, niezbędnych do ustalenia przyczyn zmian obserwowanych parametrów oraz możliwych zagrożeń dla środowiska, a następnie po ich ustaleniu określi, w drodze decyzji, zakres i harmonogram działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska. Bez wątpienia więc stroną jest zarządzający składowiskiem odpadów, bowiem na niego nakładane są obowiązki, związane z prowadzeniem składowiska i on odpowiada za skutki prowadzenia działalności. Decyzja ma jednak bezpośredni wpływ również na prawa właściciela działki, na której znajduje się składowisko odpadów- tj. na Gminę K., będącego jednocześnie udziałowcem spółki S. Przez czas potrzebny do wykonania decyzji Gmina K. nie będzie mogła wykonywać swoich uprawnień właścicielskich do działki. Ponadto decyzja organu I instancji będzie wywierała wpływ na prawa i obowiązki Gminy, wynikające z faktu bycia udziałowcem spółki S. Fakt, iż należąca do Gminy K. działka nr [...], została oddana w dzierżawę spółce S., nie unicestwia interesu prawnego Gminy, która musi zostać uznana za stronę postępowania. Interes prawny w postępowaniu w sprawie niniejszej przysługuje więc nie tylko spółce S., zarządzającej składowiskiem odpadów, ale również właścicielowi działki, na której prowadzona jest inwestycja. Zatem należy stwierdzić, że Gminie K., na której działce prowadzona jest inwestycja, przysługuje nie tylko interes faktyczny, ale i interes prawny, jako że planowana inwestycja oddziałuje na sposób wykonywania prawa własności do działki. Wydzierżawienie spornej działki nie może eliminować Gminy K. z grona podmiotów, posiadających interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji określającej zakres i harmonogram działań, niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń środowiska z instalacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w C. w gminie K. Jakkolwiek ze stosunkiem obligacyjnym, powstałym na podstawie umowy dzierżawy łączy się określone władztwo nad gruntem, w granicach prawa podmiotowego, które wykonuje dzierżawca, nie oznacza to jednak wyłączenia praw wydzierżawiającego do gruntu, będącego przecież jego własnością. Oddanie gruntu w dzierżawę nie może niweczyć wszelkich praw właściciela gruntu- w tym wypadku Gminy K., gdyż wówczas dzierżawa byłaby w istocie sprzedażą. Tymczasem stosunek dzierżawy ma charakter względny (z czego wynika skuteczność Inter partes). W myśl art. 693 k.c. władztwo obejmuje przejęcie rzeczy przez dzierżawcę do używania i pobierania pożytków, z wyłączeniem wydzierżawiającego. Umowa dzierżawy została zawarta w dniu [...] grudnia 2002r. Nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony pozbawia go przedstawienia w postępowaniu żądania podejmowania przez organ czynności sprzecznych z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Zgodnie z art. 696 k.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Tak więc przedmiotowe postępowanie administracyjne ma wpływ na prawa i obowiązki Gminy K. Interes prawny Gminy wynika z faktu bycia wspólnikiem spółki S. sp. z o.o. oraz z faktu bycia właścicielem i wydzierżawiającym, na rzecz tej spółki, nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka ew. nr [...], na której usytuowane jest składowisko odpadów. Gmina słusznie podkreślała, że związek między interesem prawnym skarżącego a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego w tym sensie, że w wyniku tego postępowania wydana decyzja, rozstrzygająca o obowiązkach S. sp. z o.o., wpływa na prawa i obowiązki Gminy K. wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tą gminą. Gmina K., również jako udziałowiec S. sp. z o. o. z mocy art. art. 174 § 1 w zw. z art. 151 § 1 k.s.h., posiada określone prawa i obowiązki w spółce. Bycie udziałowcem wiąże się, m. in. z wpływem na działalność spółki oraz z wpływem na realizację przedmiotu działania spółki, określonego w § 5 umowy S. sp. z o. o., a dotyczącego rekultywacji gruntów zajętych pod składowisko. Słuszny jest zarzut skarżącego, że organ nie wyjaśnił, czy skarżącemu, z przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a., służy przymiot strony w postępowaniu, a jedynie z góry założył, iż skarżący nie jest stroną postępowania, stąd w uzasadnieniu znalazło się gołosłowne stwierdzenie, iż decyzja nie dotyczy ani praw ani obowiązków Burmistrza Gminy K. A przecież organ miał obowiązek zbadania, czy i w jakim zakresie wydawana decyzja dotyczy interesu prawnego Gminy K., nadto obowiązkiem organu było czuwanie nad tym, aby w prowadzonym postępowaniu wzięły udział wszystkie podmioty, wywodzące swe uprawnienia z art. 28 k.p.a. Podsumowując Gmina K. miała interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010. Decyzja organu z dnia [...] czerwca 2010 r. ma wpływ na prawa i obowiązki Gminy K. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010 Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie odniósł się jednak szczegółowo do stosunków własnościowych działki, na której posadowione jest składowisko odpadów, bez przeprowadzenia szczegółowych ustaleń stwierdził brak tego interesu. W konsekwencji błędnie umorzył postępowanie jako wszczęte przez podmiot, nie mający przymiotu strony. Wadliwa ocena obowiązujących przepisów oraz szczególnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, które Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołuje na uzasadnienie swego stanowiska- miała istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej decyzji z dnia [...] czerwca 2010, uwzględniając wskazówki Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).