II SA/Wa 1021/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust.1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, iż decyzją z dnia [...] marca 2010r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez st. chor. sztab. SG M. Z. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 15 lipca 2009 r., uznając takie świadczenie za nienależne, albowiem w podanym terminie, wymieniony został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Oddziału. Od decyzji organu I instancji funkcjonariusz złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Oddziału. W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 163 k.p.a., art. 39a ust 2 i 4, art. 96 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 i § 8 powołanego rozporządzenia, co spowodowało orzeczenie o utracie uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z mocą wsteczną. Odwołujący stwierdził, że w jego przypadku utrata prawa do przedmiotowego świadczenia winna nastąpić nie z dniem przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Oddziału, lecz z dniem zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż ze złożonego przez stronę w dniu 9 lutego 2010 r. oświadczenia mieszkaniowego wynika, że od dnia 15 lipca 2009 r. odwołujący się pozostawał w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, co w praktyce oznacza, że nie pełnił służby w dotychczasowym miejscu pełnienia służby w PSG [...] i przebywał w miejscu zamieszkania tj. w należącym do niego lokalu mieszkalnym znajdującym się w miejscowości [...], przy ul. [...]. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub wskazanego w § 1 pkt 4 ww. rozporządzenia domu jednorodzinnego, domu mieszkalno – pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przedmiotowa regulacja statuuje prawo funkcjonariusza SG w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Czyni to jednakże pod pewnymi, koniecznymi do spełnienia warunkami - kształtuje przedmiotowe uprawnienie jedynie po stronie tych funkcjonariuszy SG w służbie stałej, którzy służbę pełnią i nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. M. Z. został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Oddziału, co w praktyce oznacza, że nie pełnił służby i przebywał w miejscu zamieszkania, a w konsekwencji nie spełniał przytoczonych wyżej przesłanek, których spełnienie jest niezbędne dla otrzymania świadczenia o które funkcjonariusz się ubiega. Celem zawartej w art. 96 ustawy o Straży Granicznej regulacji jest bowiem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy tak, by zagwarantować im możliwość prawidłowego i niezakłóconego wykonywania przez nich powierzonych im obowiązków służbowych. Zdaniem organu odwoławczego, wykładnia funkcjonalna przytoczonych wyżej przepisów wskazuje, że przedmiotowe uprawnienie w okresie pozostawania w dyspozycji Komendanta Oddziału odwołującemu się nie przysługiwało. Organ podniósł, iż w myśl art. 39a ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz pozostający w dyspozycji zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń, które przysługiwały mu na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, przy czym przepis ten nie obejmuje swym zakresem uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bo uprawnienie takie z owym stanowiskiem nie jest powiązane. Wbrew twierdzeniu odwołującego się, zaskarżona decyzja Komendanta Oddziału nie stwierdziła utraty nabytych przez niego uprawnień z mocą wsteczną, lecz jedynie orzekła, co do prawa funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia wobec faktu ujawnienia okoliczności, która, zgodnie z przepisami resortowymi, ma wpływ na prawo do jego otrzymywania. Ponieważ zaś decyzja przyznająca równoważnik pieniężny, jak zauważył to odwołujący się, ma charakter decyzji konstytutywnej, to również utrata przyznanego nią świadczenia musiała, tak, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, nastąpić w tej samej formie, tj., w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżona decyzja nie pozostaje też w sprzeczności z art. 163 k.p.a. Przywołany art. zawiera bowiem jedynie tzw. przepis blankietowy tj. normę odsyłającą do przepisów prawa materialnego, czyli do przywołanych wyżej przepisów resortowych w oparciu o które organ I instancji wydał, zgodnie ze swą kompetencją, zaskarżoną przez funkcjonariusza decyzję. W ocenie organu II instancji kwestionowana decyzja nie narusza prawa, stąd też odwołanie strony nie mogło zostać uwzględnione. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości zarzuty podniesione w odwołaniu z dnia 17 marca 2010 r. Zdaniem skarżącego, pobierany przez niego równoważnik pieniężny jest "innym świadczeniem" z art. 39a ustawy o Straży Granicznej, przysługującym funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Przyjęcie przez organy, iż w sytuacji skarżącego wystąpiły okoliczności powodujące utratę uprawnień do równoważnika z mocy prawa, stanowi błędną nadinterpretację art. 96 ustawy o Straży Granicznej, pozostającą w sprzeczności z art. 39a tej ustawy. Skarżący zwrócił uwagę, iż rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2009 r., mocą którego został on postawiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby, nie zmienił miejsca pełnienia służby skarżącego, nie wskazuje innego miejsca pełnienia służby ani statusu skarżącego jako funkcjonariusza w służbie stałej, a fakt niewykonywania obowiązków służbowych w tym czasie jak i do dnia zwolnienia nie wynikał z samej decyzji o przeniesieniu do dyspozycji przełożonego, ale z faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej podanych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis art. 96 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W świetle zaś § 5 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunku przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza. Na podstawie § 7 powołanego rozporządzenia, funkcjonariusz jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Zawiadomienia dokonuje się poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 5. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy podnieść, iż decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 520/07 (www.nsa.gov.pl - Baza orzeczeń) na tle analogicznej regulacji prawnej wyrażonej w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 2000 r. Nr 65, poz. 777) wyraził pogląd, że skoro decyzja o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest decyzją konstytutywną z tej racji, że uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny, to ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), to jest od daty, gdy stała się ostateczna. Również w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 138/07 (www.nsa.gov.pl - Baza orzeczeń) przyjęto, że decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofającą to uprawnienie ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej jak od chwili ich wydania. Podobne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 45/08 (www.nsa.gov.pl - Baza orzeczeń), a także w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 580/06 (LEX nr 302721) oraz w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 952/08 (LEX nr 579802). Powyżej zaprezentowane stanowisko Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w wydanej w dniu [...] marca 2010 decyzji błędnie przyjął, iż utrata uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiła z dniem 15 lipca 2009 r. Tym samym organ I instancji orzekając o utracie przez funkcjonariusza przedmiotowego uprawnienia z mocą wsteczną dokonał błędnej wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Należy także podnieść, że przyczyną utraty przez skarżącego uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stała się okoliczność, iż od dnia 15 lipca 2009 r. nie pełnił służby w Placówce Straży Granicznej w [...] lecz pozostawał w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. To z kolei, zdaniem organów orzekających w sprawie, spowodowało pozostawanie skarżącego bez przydziału, co skutkowało niewykonywaniem przez niego obowiązków służbowych w miejscu pełnienia służby i oznaczało przebywanie funkcjonariusza w miejscu zamieszkania. Zatem w świetle art. 92 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, skarżący nie miał niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby, albowiem pozostając w dyspozycji przełożonego takiej służby nie pełni. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów jest nie do zaakceptowania na gruncie przepisów ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 39a ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy, funkcjonariusza zwolnionego lub odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. W okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz nie wykonuje obowiązków służbowych, zachowując prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Instytucja "pozostawania w dyspozycji przełożonego" z art. 39a ww. ustawy, nie wpływa na status funkcjonariusza w tym znaczeniu, że w dalszym ciągu pozostaje on w służbie. Innymi słowy przełożony posiada możliwości kształtowania przebiegu służby funkcjonariusza pozostającego w gotowości do wykonywania określonych czynności służbowych. Świadczy o tym przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U Nr 181 poz. 1517), w myśl którego w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz może zostać: 1) wyznaczony do wykonywania określonych zadań służbowych, jeżeli charakter tych zadań odpowiada posiadanym przez funkcjonariusza kwalifikacjom lub do pełnienia na określonych warunkach dyżurów; 2) skierowany do odbycia odpowiednich kursów, szkoleń lub praktyk zawodowych. W rozdziale 12 ww. ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" ustawodawca nie przewidział ograniczenia uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z tego powodu, że funkcjonariusz został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji. Zdarzenie takie nie wywołuje po stronie funkcjonariusza obowiązku informowania o zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość, o czym stanowi § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunku przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Skoro zatem, na podstawie art. 39a ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz przeniesiony do dyspozycji przełożonego zachowuje prawo świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym i ustawodawca w takiej sytuacji nie wprowadza ograniczeń w sferze uprawnień do świadczeń pieniężnych, stanowiących ekwiwalent pieniężny prawa do "mieszkania służbowego", to nie ma podstaw do pozbawiania funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługującego na dotychczas zajmowany stanowisku. Reasumując, pozostawanie funkcjonariusza w gotowości do podjęcia określonych przez przełożonego zadań lub dyżurów nie wpływa na utratę uprawnień funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego lub świadczeń pochodnych do tego prawa. Wydane zaś w sprawie decyzji zostały podjęte z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co niewątpliwie miało wpływ na końcowy wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji.