II OSK 1567/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 580/09 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania obniżenia stężenia zapylenia na stanowisku pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. C. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1567 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi T. C. uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie nakazania obniżenia stężenia zapylania na stanowisku pracy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Świdnicy, uwzględniając wyniki protokołu z kontroli z dnia 6 sierpnia 2009 r., przeprowadzonej przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdnicy w zakładzie [...],[...],[...]- miejsce wykonywania usług – [...] S.A. w K., ul. [...], podczas której stwierdzono naruszenie wymagania higienicznego i zdrowotnego, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz art. 104 k.p.a. nakazał T. C., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...],[...],[...] w terminie do dnia 31 maja 2010 r. obniżyć do norm dopuszczalnych stężenie zapylenia na stanowisku pracy kamieniarza- kliniarza. W powyższym rozstrzygnięciu wskazano również, iż w przypadku niewykonania decyzji w wyznaczonym terminie będą stosowane grzywny w celu przymuszenia w wysokości do 10.000 zł przy każdorazowym wymiarze grzywny w związku z art. 121 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona w dniu 6 sierpnia 2009 r. w godzinach od 9.00 do 12.00 kontrola w zakładzie [...] wykazała przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia zapylenia na stanowisku pracy kamieniarza- kliniarza. W ocenie organu, uchybienie to nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia zatrudnionych pracowników i może prowadzić do powstania chorób zawodowych. W związku z powyższym, mając na uwadze ochronę zdrowia ludzkiego oraz fakt, że powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 207 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej k.p.), § 1 ust. 1, § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził konieczność wydania decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. C., wnosząc o uchylenie zalecenia zawartego w decyzji dotyczącego obniżenia do norm dopuszczalnych stężenia zapylenia na stanowisku kamieniarza- kliniarza oraz podnosząc, że w zakładach kamieniarskich, gdzie w ramach działalności gospodarczej prowadzone są prace związane z eksploatacją i przerobem surowców mineralnych (granitu) na wyposażeniu znajdują się maszyny i narzędzia, których nie można zastąpić innymi. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż w celu osiągnięcia warunków pracy zgodnych z przepisami, należałoby skrócić czas narażenia (efektywny czas pracy). Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, działając w oparciu o art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy akceptując ustalenia i wnioski organu I instancji, podkreślił, iż stwierdzone stężenia pyłu w rozpoznawanej sprawie na stanowisku pracy wykazały 1,71-krotne przekroczenie NDS pyłu całkowitego oraz od 1,49 do 1,50-krotne przekroczenie NDS pyłu respirabilnego (warunki pracy szkodliwe). Z przedstawionych wyżej wyników pomiarów stężeń pyłu na stanowisku pracy kamieniarza- kliniarza wynika, że pracodawca nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy zatrudnionym pracownikom. Zdaniem organu nie do przyjęcia jest twierdzenie strony o niemożności zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Możliwe jest, bowiem osiągnięcie poprawy warunków pracy na przedmiotowym stanowisku poprzez skrócenie czasu narażenia na zmianę roboczą. Skargę na powyższą decyzję złożył T. C., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że w jego zakładzie pracy przestrzegane są regulacje art. 207 k.p. Skarżący zauważył ponadto, że w obowiązujących przepisach nie widnieje zapis, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia pracodawca jest kategorycznie zobowiązany do zapewnienia takich warunków pracy, w których nie będą przekroczone dopuszczalne stężenia i natężenia tych czynników w środowisku pracy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania administracyjnego określony obowiązek powinna ten obowiązek sprecyzować na tyle szczegółowo, by jego wykonanie nie budziło wątpliwości. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca w ocenie Sądu nie odpowiada temu wymogowi, a wobec czego podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie rozstrzygają one, bowiem kwestii sposobu wykonania rozstrzygnięcia decyzji nie tylko w jej osnowie, ale i w uzasadnieniu. Bliższa analiza motywów decyzji ostatecznej prowadzi do wniosku, iż to w jaki sposób należałoby zrealizować nakaz inspekcji sanitarnej jest jedynie sugestią, a nie określeniem sposobu osiągnięcia takiego stanu sanitarnego, jakiego wymaga organ inspekcji sanitarnej. Niezależnie od tego zdaniem Sądu nawet wewnątrz samego organu nie ma jednolitości, co do tej kwestii, skoro kontrolując firmę zwraca uwagę, że ograniczenie uciążliwych warunków pracy na stanowisku kamieniarza- kliniarza nie jest możliwe. Podobnie w sferze domysłów pozostawiono kwestię, jaką jest czas pracy, w jakim pracownik może wykonywać swoje czynności bez narażenia się na uszczerbek. Chodzi tu konkretnie o to, że czas pracy w tych warunkach szkodliwych dla zdrowia winien ulec skróceniu do ok. 270 minut na zmianę roboczą. Jednakże i to, że tylko taki czas pracy, w jakim pracownik zostaje wystawiony na omówione uciążliwości jest dopuszczalny, nie znalazły należytego uzasadnienia. Najistotniejszą przy tym wątpliwość rodzi to, czy skrócenie czasu pracy może być efektem działania inspekcji sanitarnej (stąd zresztą użyte sformułowanie "sugestia" we wcześniejszych wywodach). Nakaz taki nie mieści się zdaniem Sądu w kompetencji inspekcji sanitarnej, a jeśli już miałby zostać w takim przypadku określony, to przez inspekcję pracy. Odwołując się do treści art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. u. Nr 89, poz. 589 ze zm.) Sąd podkreślił, że jeśli organy inspekcji sanitarnej również zalecają skrócenie czasu pracy to zagadnienie to Kodeks pracy pozostawia pracodawcy, a jego uregulowanie wymaga zachowania określonego trybu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący dostrzegł ten problem, doprowadzając do obniżenia czasu pracy. Zostało to wprowadzone w porozumieniu z pracownikami firmy, którzy w złożonym oświadczeniu wprost zażądali, by nie obniżać radykalnie czasu pracy. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu. Skarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: - art. 207 k.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. polegające na przyjęciu, że decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, jak i decyzja organu I instancji wydane w oparciu o ww. przepisy nie precyzują obowiązku w sposób szczegółowy a nadto, że obie decyzje nie rozstrzygają kwestii sposobu jej wykonania, podczas gdy przytoczone wyżej normy prawne nakładające na pracodawcę powinność zapewnienia należytego stanu bhp w zakładzie oraz normujące maksymalne dopuszczalne stężenia stanowią podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku obniżenia stężenia zapylenia do norm dopuszczalnych i w świetle powołanych ww. przepisów ten obowiązek jest prawidłowo sformułowany; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 207 k.p. oraz § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej dotyczące przedstawienia sprawy przez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2009 r. w powiązaniu z motywami tej decyzji (uzasadnieniem) zawiera- zdaniem Sądu- nakaz skrócenia czasu pracy pracowników pracujących w narażeniu, podczas gdy nakaz decyzji odnosi się wyłącznie do obniżenia do norm dopuszczalnych stężenia zapylenia na stanowisku pracy kamieniarza- kliniarza (werset 11 od góry str. 10 wyroku WSA), - art. 156 §1 pkt 1 poprzez przyjęcie, że nakaz zawarty w rozstrzygnięciu (decyzji organu) nie mieści się w kompetencji państwowej inspekcji sanitarnej, lecz podlega organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podczas gdy z ustawy ustrojowej o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika uprawnienie do nadzoru a zatem i wydawania nakazów w przedmiocie warunków środowiska pracy (art. 4 ust. 1 pkt 7), a wydana decyzja odnosiła się do warunków środowiska pracy w aspekcie zapobiegania i powstawania chorób zawodowych natomiast nieuprawnionym jest prezentowanie przez Sąd tezy o "nakazie" dotyczącym czasu pracy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu podkreślił, iż zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wyegzekwowanie, by pracodawca zapewnił warunki higieny pracy zgodne z wymaganiami określonymi w przepisach prawnych, w tym przypadku by stężenie zapylenia na stanowisku pracy nie przekraczało określonych prawem normatywów higienicznych, ustalonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. Jak podkreślił organ nie ma on prawa wskazywać konkretnego sposobu doprowadzenia warunków pracy do obowiązujących wymagań, gdyż sposób wykonania pozostaje w gestii pracodawcy, który zgodnie z art. 207 k.p. ma obowiązek ochrony zdrowia i życia pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Zdaniem organu możliwość zapewnienia bezpiecznych warunków pracy na przedmiotowym stanowisku pracy poprzez skrócenie czasu narażenia została podniesiona w uzasadnieniu decyzji celem udowodnienia, że decyzja jest wykonalna w drodze rozwiązania organizacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł T. C., wskazując, iż z powodu braku możliwości likwidacji zagrożenia pyłowego kamieniarza- kliniarza, skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie wskazane w niej podstawy są zasadne. Za słuszny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 k.p. oraz § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2002 r. Trafnie bowiem podnosi w skardze kasacyjnej organ odwoławczy, iż nakaz określony w decyzji organu I instancji dotyczył wyłącznie obniżenia do norm dopuszczalnych stężenia zapylenia na stanowisku kamieniarza- kliniarza, a nie dotyczył on skrócenia czasu pracy w narażeniu. Istotne jest to, iż rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajdują żadnego odniesienia do treści decyzji, będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w których jedyny nakaz dotyczył obniżenia dopuszczalnych norm stężeń zapylenia, określonego w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. Wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawarte w zaskarżonym wyroku, dotyczące możliwości skrócenia czasu pracy, w tym wskazanie na obowiązek przeprowadzenia odpowiednich konsultacji, a także powołanie się na składane przez pracowników oświadczenia o ich sprzeciwie, co do dalszego skracania czasu pracy, nie zostały w żaden sposób odniesione do przedmiotu i podstaw prawnych wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Skoro, bowiem przedmiot sprawy stanowił nakaz obniżenia dopuszczalnych norm stężenia zapylania, określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r., a wskazania Sądu nie odnoszą się do podstaw tego nakazu, to należało uznać, iż uzasadnienie skarżonego wyroku narusza normę art. 141 § 4 p.p.s.a. Również wyraźnego podkreślenia wymaga okoliczność, iż sprecyzowanie nałożonego przez organ obowiązku w decyzji administracyjnej nie może pozostawać w oderwaniu od przepisu stanowiącego podstawę wydania takiego nakazu. Traktowanie obowiązku szczegółowego sprecyzowania jego wykonania jako zasady bezwzględnej mogłoby, bowiem prowadzić do nieznajdującego ustawowego umocowania rozszerzenia kompetencji organu rozstrzygającego określoną sprawę administracyjną. Przedstawione wyżej uchybienia skarżonego wyroku stanowią o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Za bezzasadną należało natomiast uznać podstawę skargi kasacyjnej opartą na "błędnej wykładni" art. 207 k.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2002 r. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż przepis art. 207 k.p.a. został podzielony na jednostki podredakcyjne regulujące różne sytuacje prawne dotyczące obowiązków pracodawcy w zakresie przestrzegania bezpieczeństwa i higieny pracy, czego skarżący organ przedstawiając powyższy zarzut nie sprecyzował. Nie usuwa tej wady powiązanie art. 207 k.p.a. z § 3 ww. rozporządzenia. Stwierdzić należy, iż wykładni wskazanych w podstawie kasacji norm prawnych, a więc "art. 207 k.p. oraz § 3 rozporządzenia" Sąd pierwszej instancji nie dokonywał, a wobec tego tak skonstruowany zarzut nie jest uprawniony. Również za chybiony uznać należało zarzut naruszenia "art. 156 § 1 pkt 1". Uwzględniając treść samego zarzutu, w którym zakwestionowano ocenę Sądu dotyczącą kompetencji państwowej inspekcji sanitarnej, jedynym przepisem, z którym powiązano art. 156 § 1 pkt 1 był art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o inspekcji sanitarnej, który określając zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego wskazał kontrolę przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących "higieny procesów nauczania". Tak sformułowany zarzut pozostaje bez związku z przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie poczynione powyżej uwagi, dokona ponownej analizy wniesionej do Sądu skargi. Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.