II SA/Wa 1362/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Grochowska – Jung (spr.), Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz L. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 667/08 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania B. L. na wniosek L. L. – przedstawicielki ustawowej małoletniego – renty rodzinnej w drodze wyjątku. W związku z uchyleniem przez Sąd powyżej określonej decyzji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie przyznania ww. przedmiotowego świadczenia i przyznał to świadczenie, ustalając, że prawo do renty powstało od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Powyższa decyzja o przyznaniu świadczenia stała się przedmiotem skargi wniesionej przez L. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, obarczając organ winą za opóźnienie, domagała się przyznania świadczenia od dnia złożenia wniosku (wyrównania przyznanego świadczenia). Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 347/09 oddalił skargę ww. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż rację ma organ, twierdząc, że zaskarżona decyzja ma charakter konstytutywny, kształtujący prawo. W takiej sytuacji prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, to jest wypłaty tego świadczenia za okres przed datą wydania decyzji. Od powyższego wyroku L. L. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1481/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał m.in., że z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż prawo do świadczeń określonych w powołanej ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje poszczególnych świadczeń określonych w tej ustawie. W odniesieniu do świadczeń w drodze wyjątku art. 100 ust. 1 powołanej ustawy znajdzie zastosowanie, a w konsekwencji znajdzie również zastosowanie art. 129 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się, poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało określenie momentu, w którym małoletni syn skarżącej zaczął spełniać warunki do uzyskania świadczenia oraz moment złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie ustalenia daty zarówno powstania prawa do przyznanego świadczenia, jak i rozpoczęcia jego wypłacania, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1932/09 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w części określającej datę powstania prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, natomiast w pozostałej części oddalił skargę. Wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji w części określającej datę powstania prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję podjętą w dniu [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. małoletniemu B. L. przyznana została renta rodzinna w drodze wyjątku ze wskazaniem, że świadczenie to przysługuje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Stosownie do treści art. 100 ust. 1 ww. ustawy prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Natomiast art. 129 ust. 1 stanowi, że świadczenia wypłaca się, poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. Jednocześnie wyjaśnił, że świadczenia przyznawane na zasadach ogólnych przysługują obligatoryjnie po spełnieniu w ustawie określonych warunków i są przyznawane decyzjami deklaratoryjnymi. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. organ rentowy odmówił przyznania tenty rodzinnej w trybie zwykłym z uwagi na brak wymaganego w art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych 5-letniego okresu składkowego i nieskładkowego w ostatnim dziesięcioleciu przed datą śmierci ojca dziecka, jak również fakt, iż śmierć nie nastąpiła w okresach wymienionych w art. 57 ust. 1 pkt 3 ani w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów. Natomiast decyzje podejmowane przez Prezesa ZUS na podstawie art. 83 powołanej ustawy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, są decyzjami uznaniowymi i mają charakter decyzji konstytutywnych (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 387/01). Decyzje konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania. Zgodnie z art. 100 ust. 1 ww. ustawy prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Należy jednak zauważyć, iż w odniesieniu do świadczeń przyznawanych w trybie art. 83 ustawy nie stosuje się przepisów regulujących przyznanie prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 12 października 2000 r., sygn. akt II SA 1243/00). Koniecznym warunkiem do powstania prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest podjęcie przez Prezesa Zakładu decyzji o przyznaniu świadczenia. Decyzja w sprawie świadczenia w drodze wyjątku podejmowana jest na podstawie po dokonaniu oceny stanu faktycznego stwierdzonego w dniu jej wydania. Nie można zatem uznać, biorąc również pod uwagę charakter tej decyzji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że spełnienie warunków do świadczenia w drodze wyjątku następuje od daty złożenia wniosku lub przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3128/02). Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje z dniem podjęcia decyzji przez Prezesa Zakładu o przyznaniu świadczenia (por, wyrok NSA z 16 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3369/00). W tej sytuacji, zdaniem organu, prawo do renty rodzinnej w drodze wyjątku powstało z chwilą wydania przez Prezesa Zakładu decyzji przyznającej w styczniu 2009 r., a wypłata została podjęta od pierwszego dnia tego miesiąca. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. L. – przedstawicielki ustawowej B. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan dotychczasowego przebiegu sprawy oraz wskazała, iż Prezes ZUS niezasadnie różnicuje pozycję osób ubiegających się o rentę rodzinną w drodze wyjątku od sytuacji osób, które ubiegają się o inne świadczenia z tej ustawy. Nadto wskazała, iż Prezes ZUS nie zastosował się do jednoznacznej interpretacji dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1481/09. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż podaje skarżąca. Pozwala na to art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi wytycznymi, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stwierdził, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 4 k.p.a., powodującą jej nieważność. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), stanowi w art. 83, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, iż świadczenie takie może być również przyznane członkom rodziny ubezpieczonego – w tym niepełnoletnim dzieciom. Zgodnie natomiast z ogólną regulacją, dotyczącą reprezentacji osób małoletnich, zawartą w art. 30 § 2 k.p.a., osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swoich ustawowych przedstawicieli. Zdolność do czynności prawnych ocenia się, co do zasady, na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Po myśli art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) bowiem pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż z akt administracyjnych wynika, iż syn skarżącej B. L. urodził się w dniu [...] kwietnia 1992 r. Natomiast z dniem [...] kwietnia 2010 r. ukończył 18 lat, stał się więc osobą pełnoletnią, posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych. Z tym też dniem ustało przedstawicielstwo ustawowe matki L. L. Należy wyjaśnić, iż wszystkie czynności podjęte przez matkę B. L. od dnia wniesienia wniosku aż do dnia osiągnięcia przez niego pełnoletniości pozostają ważne, ponieważ w tym czasie skarżąca występowała jako przedstawiciel ustawowy małoletniego dziecka. Stąd też wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy również został prawidłowo skierowany do organu i nadal pozostaje w mocy. Natomiast Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zaskarżoną decyzję, uchybił jednemu z podstawowych obowiązków procedury administracyjnej, pominął bowiem kwestię wieku B. L., nie zbadał, czy jest on nadal osobą niepełnoletnią, czy też posiada już pełną zdolność do czynności prawnych. Skutkiem zaś uchybienia temu obowiązkowi było wydanie decyzji administracyjnej skierowanej do matki pełnoletniego B. L., która nie była stroną powyższego postępowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe wypełnia natomiast przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i czyni zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nieważną. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.