II SA/Wa 869/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie z wniosku M. Z. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) podniósł, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Oddział ZUS w [...] przyznał wnioskodawczyni M. Z. rentę socjalną na podstawie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 135, poz. 1268). W związku z powyższym organ uznał, że postępowanie w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku, prowadzone na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie Prezes ZUS, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1588/07, stwierdził, że samo uprawnienie do renty socjalnej wyklucza możliwość ubiegania się o świadczenie "równoległe", tzn. świadczenie w drodze wyjątku. Następnie, uzasadniając sposób rozstrzygnięcia sprawy, organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1311/06 i wskazał, że skoro przepis art. 83 przywołanej wyżej ustawy może być stosowany wobec tych ubezpieczonych, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, to w sytuacji nabycia prawa do emerytury lub renty brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To z kolei, zdaniem organu, oznacza, że postępowanie w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ stwierdził, że przepisy powołanej ustawy, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 tej ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 388/01). Z uwagi na powyższe, Prezes ZUS uznał, że wniosek strony o przyznanie emerytury w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ww. ustawy jest bezprzedmiotowy, a wszczęte nim postępowanie należało umorzyć. Decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona podniosła, że zarówno jej dochód, na który składa się renta socjalna w kwocie [...] i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...], jak i dochód jej matki (emerytura w wysokości [...]) są niewystarczające dla utrzymania gospodarstwa domowego, które prowadzi wspólnie z matką i niepracującą siostrą. Zwróciła uwagę, że od urodzenia jest osobą niepełnosprawną, ma obniżoną odporność, często choruje, a emerytura matki, tj. podstawowe źródło jej utrzymania po śmierci ojca, nie pozwala na zakup niezbędnych lekarstw. Zaznaczyła też, że gdyby okres pracy zmarłego ojca (29 lat), po którym ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku, został uznany za pracę w szczególnych warunkach (praca na budowlanym dźwigu wieżowym), to uzyska wówczas świadczenie, które pozwoli jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowisko procesowe organ uzupełnił o stwierdzenie, że skarżąca w istocie nie kwestionuje wydanej w sprawie decyzji umarzającej postępowanie, ale stawia zarzuty względem faktycznego skutku wydanej decyzji – nieuzyskania wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu stały się decyzje Prezesa ZUS wydane w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, oparte o treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a., zostało podjęte z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe przyznanie wnioskodawczyni świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ strona jest uprawniona do świadczenia ustawowego w trybie zwykłym, co wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania. W świetle art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chrościelewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Kr 95/95, publik. "Palestra" 1997 r., z. 3-4, s. 256). Na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, już się toczy, lecz brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynika ze względów przedmiotowych i podmiotowych. Na tle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: 1) w sprawie działa organ administracji publicznej, 2) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, 3) sprawa ma charakter indywidualny, 4) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie, 5) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej, 6) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, 7) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie, 8) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną (celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej). Natomiast o wystąpieniu względów podmiotowych przesądza istnienie podmiotu mogącego być stroną postępowania, tj. dysponującego interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową). W niniejszej sprawie zarówno podmiot i przedmiot postępowania istnieją. Zatem bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi, bowiem nie można stwierdzić braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego. Wobec tego nie można przyjąć, że organ nie może wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Prezes ZUS błędnie założył, iż uzyskanie przez skarżącą prawa do świadczenia rentowego, na podstawie przepisów ustawy o rencie socjalnej, wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Sam fakt wydania decyzji o przyznaniu przedmiotowego świadczenia (świadczenia zabezpieczającego, którego celem jest kompensowanie braku możliwości nabycia uprawnień do świadczeń z systemu ubezpieczenia społecznego ze względu na to, że całkowita niezdolność do pracy powstała przed wejściem na rynek pracy, por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2010 r. II UK 172/09, Lex 584202), nie stanowi o bezprzedmiotowości wniosku strony, lecz potencjalnie o niezasadności żądania zawartego we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91 (publik. ONSA 1992, nr 1, poz. 17) stwierdził, że: "Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony". Pogląd ten jest nadal aktualny. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W przeciwnym razie organ naraża się na uzasadniony zarzut niezgodnego z prawem uchylania się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że Prezes ZUS w ogóle nie dostrzegł, że umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że art. 105 § 1 k.p.a., stanowiący podstawę prawną kontrolowanej decyzji przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany rozszerzająco, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Czym innym jest bowiem obiektywna bezprzedmiotowość postępowania, a czym innym jest bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia występuje tylko wówczas, gdy brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1998 r., SA/Wr 957/88, ONSA z 1999 r., nr 1, poz. 44 oraz wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cloc/01F2BECA32, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 936/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BCA5CCECE3). Z tych względów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w, powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1311/06. Wobec niezgodnego z prawem zastosowania przez Prezesa ZUS regulacji art. 105 § 1 k.p.a., decyzje wydane w sprawie nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Organ będzie obowiązany ponownie rozpoznać wniosek M. Z. o przyznanie emerytury w drodze wyjątku i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.