II SA/Rz 764/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. G. oraz D. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- II SA/Rz 764/10 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. , podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 , ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.) – uchwalony został Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Pismem z dnia 6 czerwca 2010 r. E. G. i D. F. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa – poprzez uchylenie § 5 ust. 3 ww. uchwały, ustalającego minimalną odległość budynków od granicy tzw. "terenów leśnych" – 15 m, wskazując, że przepis ten narusza art. 64 pkt 3 i art. 21 Konstytucji RP. Podali, że ich działka budowlana nr ewid. 2790/14 graniczy z terenem leśnym, a wprowadzone § 5 ust. 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] ograniczenie uniemożliwia jakiekolwiek jej zagospodarowanie, w tym zgodne z przeznaczeniem jako działki budowlanej. Ogranicza to prawo własności, a zgodnie ze wspominanym art. 64 pkt 3 Konstytucji ograniczenie takie może wynikać wyłącznie z ustawy i to w ograniczonym zakresie. Uchwała Nr [...] Rady Gminy stanowi akt prawa lokalnego, nie ma rangi aktu ustawowego, a chroni tereny leśne w sposób bardziej rygorystyczny niż ustawy, w tym ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz Prawo budowlane. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Rada Gminy zleciła Komisji Rewizyjnej Rady przeprowadzenie kontroli problemowej w zakresie określonym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 9 lipca 2010 r. E. G. i D. F. złożyli skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] – w części dotyczącej § 5 ust. 2, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Motywy skargi są tożsame z argumentacją podniesioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucają niezgodność § 5 ust. 2 uchwały z art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, raz jeszcze podkreślając, że przepis ten ogranicza ich prawo własności, uderzając w jego istotę, skoro uniemożliwia zabudowę działki budowlanej możliwa i dopuszczalną według innych przepisów rangi ustawowej – w tym Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podając, że po zapoznaniu się z opinią Komisji Rewizyjnej w dniu 6 sierpnia 2010 r. podjęła uchwałę o odmowie uchylenia uchwały w sprawie planu miejscowego w zakwestionowanym zakresie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy przytoczyła ustalenia planu dla terenu, na którym znajduje się działka o nr ewid. 2790/14, konkludując, że plan dotyczący tego terenu jest zgodny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., a jego uchwalenie nastąpiło zgodnie z zasadami określonymi w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po wyczerpaniu procedury planistycznej, o której mowa w art. 15 ust. 2 i następnych tej ustawy. W szczególności ustalenia miejscowego planu w zakresie dotyczącym działki nr 2790/14 zawierają zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 3), określają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6) i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). Na okoliczność uprawnień gminy w tym zakresie Rada powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jako najistotniejszy argument przemawiający za oddaleniem skargi podano treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Rada zwróciła też uwagę na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dozwala na ustanawianie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla wskazanych celów. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła rady gminy do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania i określiła w art. 6 ust.1, że ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, to ograniczenie wykonywania tego prawa wynikające z zaskarżonej uchwały, w postaci określenia minimalnej odległości budynków od granicy terenów leśnych na 15 m, ma swoje źródło w tej ustawie, a przez to jest prawnie dopuszczalne i nie narusza Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierowali do Rady Gminy w dniu 10 czerwca 2010 r. Skarga została prawidłowa wniesiona, za pośrednictwem tejże Rady Gminy, w dniu 9 lipca 2010 r., a więc w terminie wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, obok przepisów kompetencyjnych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) powołano art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 , ze zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). Ostatnio wymieniony przepis stanowi, iż rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany, natomiast art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu Rada Gminy podjęła w dniu [...] marca 2001 r., a zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu ukazało się w dniu 2 lipca 2003 r. (k.188-190), a więc przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r. ) Powyższe wskazuje, że spełnione zostały przesłanki z jej art. 85 ust. 2 do stosowania przepisów dotychczasowych – tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w dalszym trybie uchwalania planu miejscowego. Dokonując oceny zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że prawidłowo zostały zastosowane przepisy dające podstawę jego uchwalenia, jak również nie naruszono prawa w procedurze jego uchwalania. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Ta zasada określająca tzw. władztwo planistyczne czyli przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu wyrażona była zarówno w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1), jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 i 14). Skuteczna realizacja władztwa planistycznego może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w ustawie oraz innych przepisach, o czym stanowił expressis verbis art. 2 ust. 1 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie tejże ustawy, bo ona jest punktem odniesienia w dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonej uchwały, zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalał art. 10. W przepisie tym obok takich ustaleń jak lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów czy zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, znalazły się ustalenia wskazane w pkt 8, czyli szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Kwestionowany przepis uchwały - § 5 ust. 2 brzmi: "Ustala się minimalną odległość budynków od granicy terenów leśnych wynoszącą 15,0 m.". W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazano co prawda § 5 ust. 3 uchwały, niemniej jednak z treści tego wezwania wynika jednoznacznie, że wzywającym chodziło o ust. 2 tego przepisu, a wskazanie ust. 3 stanowi ewidentną omyłkę pisarską. Oceniając ten przepis pod kątem dopuszczalnej ingerencji w prawa właścicielskie stwierdzić należy, że mieści się on w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Niewątpliwie określenie minimalnej odległości budynków od granicy terenów leśnych stanowi ograniczenie prawa własności, jednakże wbrew zarzutom skargi nie narusza ono art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenie to ma swoje źródło w ustawie, choć nie można przyjąć, jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, że stanowi je art. 15 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale wspominany art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ta ustawa znajduje zastosowanie do oceny Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Sąd podziela zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro w ramach władztwa planistycznego gmina może wprowadzić w ogóle zakaz zabudowy, co jest ograniczeniem najdalej idącym, to może również wprowadzać inne, mniej dolegliwe ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8.05.2006 r., II SA/Po 954/05, system orzecznictwa LEX Nr 448123). 4 Zapis § 5 ust. 2 uchwały nie narusza też istoty prawa własności, bowiem stwarza równą sytuację prawną dla wszystkich podmiotów. Stwierdzić również trzeba, że nie jest on sprzeczny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., które akcentuje ochronę środowiska przyrodniczego z maksymalnym zachowaniem istniejących obszarów lasów państwowych i lasów osób fizycznych, a w strefie kształtowania krajobrazu podmiejskiego, obejmującej teren, na którym znajduje się działka skarżących, zaleca dobór form zabudowy nie niszczących walorów krajobrazowych, unikanie obiektów agresywnych krajobrazowo, stosowanie zieleni maskującej i izolującej. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się sprzeczności zapisu § 5 ust. 2 uchwały z prawem, w tym także z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP, co przesądziło o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.