II GSK 1058/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E." Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 183/11 w sprawie ze skargi "E." Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej w sprawie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 183/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odrzucił skargę E. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego wyniku odwołania w sprawie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 30 marca 2010 r. [...] Instytucja Pośrednicząca poinformowała E. Sp. z o.o. w W. (dalej także strona skarżąca), że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja Zamku w S. – dawnego probostwa A. celem dostosowania do wymogów Centrów Pobytowych UEFA EURO 2012" został pozytywnie oceniony i uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. (nr [...]) został wybrany do dofinansowania. Następnie pismem z dnia 15 listopada 2010 r. poinformowano stronę skarżącą o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie opisanego wyżej projektu, wskazując, że na etapie weryfikacji dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie powstały wątpliwości, czy przedmiotowy projekt wraz z projektem pn. "Restauracja zabytkowej Oficyny w miejscowości S. na potrzeby stworzenia bazy pobytowej na EURO 2012", złożonym do dofinansowania w ramach tego samego naboru, nie stanowi jednej niepodzielnej ekonomicznie inwestycji i czy nie zostały one sztucznie podzielone w celu uzyskania wielokrotności dofinansowania ze środków publicznych. Strona skarżąca wniosła odwołanie do Marszałka Województwa [...], który rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2011 r. (nr [...]) nie uwzględnił odwołania, informując jednocześnie, że rozstrzygnięcie to jest ostateczne i wiążące oraz kończy procedurę zawierania umowy o dofinansowanie projektu w ramach RPO WD. Odrzucając skargę na powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji stwierdził, iż sądy administracyjne mogą orzekać jedynie w sprawach skarg, których przedmiotem jest negatywna ocena projektu. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1495/10, Sąd wskazał, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) nie definiuje "pozytywnej" ani "negatywnej" oceny projektu. Należy jednak przyjąć, posiłkując się wykładnią gramatyczną oraz systemową, że "negatywna ocena projektu" to taka ocena, której wyniki nie pozwalają na skierowanie projektu do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania, chodzi o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma [...] Instytucji Pośredniczącej z dnia 30 marca 2010 r., złożony przez stronę skarżącą wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony pozytywnie i następnie wybrany do dofinansowania. Dopiero późniejsza weryfikacja, dokonana już bezpośrednio przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, doprowadziła do odmowy jej podpisania. Konkludując Sąd stwierdził, że odmowa podpisania umowy o dofinansowanie nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu, o której mowa w art. 30b ust. 1 ustawy, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E. Sp. z o.o. w W., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 30b ust. 2. ustawy z dnia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o sfinansowanie, w związku z art. 30c. ust. 1 ustawy, zgodnie z którym po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po trzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nieprawidłowe przyjęcie, że skarga wnioskodawcy podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie stanowiło wynik (negatywny) procedury odwoławczej realizowanej w ramach programu operacyjnego i jako takie podlega właściwości i kontroli sądów administracyjnych; 2. art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że sądy administracyjne mogą orzekać jedynie w sprawach skarg, których przedmiotem jest negatywna ocena projektu (rozumiana jako zakończenie określonego etapu postępowania - oceny wniosku), pomimo że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje "negatywnej" oceny projektu w ten sposób oraz pomimo tego, że przedmiotowa ustawa w art. 30c ust. 1 wskazuje informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej i wyczerpanie środków odwoławczych - jako przesłanki wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie zaś negatywną ocenę projektu; 3. art. 3 § 3 oraz art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przepis ustawy szczegółowej tj. art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje właściwość sądów administracyjnych po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie; 4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie, pomimo że władzcze rozstrzygnięcie [...] Instytucji Pośredniczącej w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowane oraz rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...], dokonane na etapie administracyjnoprawnym postępowania o dofinansowanie, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień oraz obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegające kontroli sądów administracyjnych; 5. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy władcze rozstrzygnięcie [...] Instytucji Pośredniczącej oraz rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...] dokonane na etapie administracyjnoprawnym postępowania o dofinansowanie, z uwagi na władczy charakter oraz treść zawierającą oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ stanowią decyzję administracyjną, podlegającą kontroli sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona szeroko odniosła się do postawionych zarzutów. Nadto w piśmie z dnia 17 czerwca 2011 r. strona wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła dodatkowe uzasadnienie jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynikiem postępowania konkursowego są oceny projektów podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym jest negatywna ocena projektu, a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest negatywny wynik procedury odwoławczej, a zatem stanowisko organu odwoławczego, podtrzymujące negatywną ocenę projektu. W ocenie Sądu I instancji odmowa podpisania umowy o dofinansowanie nie stanowi informacji o negatywnej ocenie projektu. Na poparcie tej tezy Sąd I instancji powołał fragmenty uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1495/10. Uszło jednak uwadze Sądu, że postanowieniem tym NSA uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi na informację w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu na uchwałę o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie. Powołanie tego orzeczenia w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi na rozstrzygnięcie protestu o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie stanowić może tylko o niezrozumieniu jego treści. W powołanym orzeczeniu NSA stwierdził, że negatywna ocena projektu to taka, której wyniki nie pozwalają na skierowanie projektu do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca środków pieniężnych nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Powyższe uprawnia już zatem do konkluzji, że pozytywna lub negatywna ocena wniosku (projektu) w ramach systemu realizacji programu operacyjnego następuje także poprzez ocenę możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie. Dla ustalenia właściwego znaczenia danego pojęcia prawnego pomocne jest zbadanie kontekstu, w jakim zostało one przez ustawodawcę użyte. W przypadku sprawy niniejszej konieczna jest odpowiedź na pytanie, co jest przedmiotem postępowania w sprawie dofinansowania danego projektu oraz w którym momencie i w jaki sposób dochodzi do zakończenia postępowania w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 tego przepisu, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. I taki cel, tj. uzyskanie środków finansowych na zrealizowanie projektu, a nie przeprowadzenie jedynie samej oceny projektu, zamierzają osiągnąć wnioskodawcy składający swoje projekty w ramach danego programu operacyjnego. Zadaniem instytucji zarządzającej jest udzielenie dofinansowania, bądź odmowa jego udzielenia. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu, którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonymi środkami, czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust.1 pkt 5, 7 i 11 ustawy. Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie, innym zaś odmówiono, to znaczy, że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do przyznania dofinansowania, czyli oceniono je negatywnie (por. postanowienie NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 282/10). Dodać trzeba, że bez znaczenia dla celu postępowania jest to, czy jakiś projekt już na samym wstępie nie kwalifikował się do przyznania dotacji, czy też już po zakwalifikowaniu do dofinansowania na etapie weryfikacji dokumentów niezbędnych do podpisania umowy ostatecznie od niej odstąpiono. Zdaniem NSA także na tym etapie dokonano oceny, skoro uznano, że projekt wnioskodawcy jest zbieżny z innym projektem złożonym do dofinansowania w ramach tego samego naboru. Przy czym ocena ta jest niewątpliwie negatywna dla wnioskodawcy, ponieważ pozbawia go dofinansowania. Kontynuując tę myśl podzielić należy stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie II GSK 248/10, że negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującej jej ochrony prawnej. Nie można natomiast uznać stanowiska kasatora w zakresie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zarówno ocena projektu, jak i wynik procedury odwoławczej nie są w rozumieniu ustawy decyzjami administracyjnymi. Przepis art. 30g stanowi wprost, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Istotną cechą informacji jest powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, udzielenie wiadomości bądź objaśnień, czy też pouczeń. Informacja zawierająca przekaz wiedzy, nie może stanowić decyzji administracyjnej. Ponadto art. 37 ustawy całkowicie wyłącza stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 p.p.s.a., który nie pozwala przyjąć, że stronie wnoszącej skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.