I OSK 496/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 896/11 w sprawie ze skargi G.D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 2 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G.D. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 896/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę G.D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 2 września 2011 roku nr [...]w przedmiocie opinii służbowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...]Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania G.D., uchylił opinię służbową Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie (dalej: KWP w Olsztynie) z dnia 21 czerwca 2010 r. sporządzoną w stosunku do nadkom. G.D. za okres służby od dnia 17 czerwca 2008 r. do 21 marca 2010 r., stwierdzającą przydatność opiniowanego na zajmowanym stanowisku służbowym i polecił wydanie nowej opinii służbowej. W dniu 30 sierpnia 2010 r. Naczelnik Wydziału Kontroli KWP w Olsztynie, przy udziale Zastępcy Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w Olsztynie, ponownie sporządził opinię służbową w stosunku do nadkom. G.D. za okres służby od 17 czerwca 2008 r. do 21 marca 2010 r. We wnioskach końcowych opinii stwierdzono, że opiniowany nie wywiązuje się z obowiązków służbowych i jest to pierwsza opinia służbowa o nie wywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Podniesiono przy tym, że w okresie objętym opiniowaniem kilkakrotnie miały miejsce sytuacje, iż dokumentacja z realizacji czynności przedkładana przez opiniowanego była nieprawidłowo sporządzona i wymagała gruntownej korekty. Przy realizacji powierzonych zadań opiniowany nie przejawiał własnej inicjatywy, czynności realizował w sposób mało kompetentny i z nienależytą starannością, a jego praca wymagała stałego nadzoru. Okoliczności te ujawniły się od maja 2009 r. Od powyższej decyzji G.D. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że w ponownej opinii zawarto takie same zarzuty jak w pierwszej opinii z dnia 21 czerwca 2010 r. Jednakże w pierwszej opinii we wnioskach końcowych wskazano, że opiniowany jest przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym - dobrze realizuje zadania i czynności służbowe, a w kolejnej opinii, że nie wywiązuje się z obowiązków służbowych. Poza tym w pierwszej opinii zaznaczono, że od listopada 2009 r. nastąpił u opiniowanego wyraźny spadek jakości wykonywanych zadań oraz zaangażowania w realizację czynności służbowych, a w kolejnej opinii wskazano, że okoliczności te ujawniły się od maja 2009 r. Rozkazem personalnym nr [...]z dnia 13 października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. nr 98, poz. 890 ze zm.) zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji", w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powołana do rozpatrzenia odwołania Komisja wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej, która jej zdaniem posiada wymagane elementy, jest logiczna, spójna i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Ponadto organ stwierdził, że kwestionowane przez odwołującego się elementy opinii posiadają pełne udokumentowanie w przedstawionym przez opiniującego materiale. Następnie po rozpatrzeniu skargi G.D. na ww. rozstrzygnięcie tut. Sąd wyrokiem z dnia 15 lutego 2011r., II SA/Ol 1054/10 uchylił zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że stosunek podległości należy łączyć z obowiązkiem funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania, ale nie z obowiązkiem akceptowania nieprawidłowości powstałych podczas sporządzania opinii. Ocena służbowa oddziałuje bowiem zarówno w sferze osobistej zatrudnionego (zachowanie lub utrata, przynajmniej na pewien czas opinii dobrego funkcjonariusza, co stanowi istotną przesłankę oceny przydatności zawodowej, a nawet przesądza o prawie do dalszego zatrudnienia), jak i w sferze majątkowej (utrata lub ograniczenie prawa do nabycia określonych świadczeń majątkowych uzależnionych od oceny pracy funkcjonariusza). To najprawdopodobniej przesądziło, że ustawodawca zdecydował się nadać postępowaniu opiniodawczemu decyzyjny charakter, by umożliwić sądową kontrolę jego prawidłowości. Kontrola ta obejmuje aspekt kompetencyjny, proceduralny i materialny dokonanej oceny. Sąd zaznaczył, że w obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, bowiem przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii, zgodnie z § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Zastosowanie ma więc art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa. W wyroku jednoznacznie zastrzeżono jednak, że sądy administracyjne w ramach sprawowanej sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji zobowiązane są do badania legalności podejmowanych działań. Zakresem tej kontroli nie są zatem objęte oceny wystawiane przez opiniujący organ, lecz jedynie kwestia, czy organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, tj. czy przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe oraz czy wydana opinia ma umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również czy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ przy jego podjęciu. Tak wyznaczony zakres sądowej kontroli pozwala stwierdzić, iż część zarzutów skarżącego odnośnie wydanej mu opinii nie może być przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd. Są to bowiem zarzuty związane z odmienną oceną określonych sytuacji, a zadaniem Sądu jest jedynie zbadanie, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ administracji mógł wydać taką opinię jaką wydał, czy też w tym zakresie występują istotne uchybienia. Sąd stwierdził również, że opinia służbowa policjanta jako decyzja administracyjna podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym, w szczególności powinna zawierać obligatoryjne składniki decyzji. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta KWP w Olsztynie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Następnie kolejnym rozkazem personalnym Nr [...]z dnia 2 września 2011r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. W swoim rozstrzygnięciu organ przedstawił zarzuty wobec G.D., które wpłynęły na jego ocenę okresową. Opisał m.in. sytuacje, w których strona nie wywiązała się w terminie z powierzonych jej zadań. Wskazano również na zadania, które odwołujący wykonał nierzetelnie i w niedbały sposób, a także przywołano przykład jego nieuzasadnionego wyjazdu służbowego jak również wskazano na fakt nieuprawnionego nagrywania przez stronę jego przełożonej. Zwrócono uwagę, że odwołujący przedstawiał odmienne opisy tego samego zdarzenia. Podniesiono również, że niepotwierdzone jest stanowisko odwołującego jakoby miał najwięcej zrealizowanych czynności wyjaśniających, sprawdzająco-wyjaśniających, nadzorów służbowych, jak i wyjazdów służbowych na zdarzenia nadzwyczajne z udziałem policjantów. Wskazano, że funkcjonariusze i pracownicy cywilni wykonywali czynności w przedziale od 8 do 109,5, a G.D. wykonał 25 czynności służbowych. Organ opisał dlaczego nie uwzględnił określonych wniosków dowodowych strony. Ponadto wskazał, że odnośnie wniosku o wyznaczenie terminu przeprowadzenia czynności wyjaśniających w KPP w [...]należy stwierdzić, że w związku z realizacją czynności sprawdzająco-wyjaśniających dotyczących funkcjonariusza KPP w [...], nadkom. G.D. został wyznaczony miesięczny termin na ich realizację, tj. do dnia 29 stycznia 2010r. Natomiast w dniu 21 stycznia 2010r. Naczelnik Wydziału stwierdziła brak realizacji jakichkolwiek czynności w tej sprawie od dnia 29 grudnia 2009r. Odwołujący zaś do dnia 21 stycznia 2010r. nie przekazał Komendantowi KPP w Piszu informacji o ewentualnych nieprawidłowościach w postępowaniu podwładnego celem zapobieżenia dalszemu łamaniu prawa. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie poniżej wymagań zostało określone kryterium – realizacja zadań i czynności, a zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 12 należy uwzględnić wykonawstwo zadań i czynności służbowych w celu uzyskania wyników pożądanych z punktu widzenia służby i ustawowych zadań policji oraz liczby i jakości załatwianych spraw. Kwestionowane zaś kryterium opinii w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji wbrew stanowisku strony odwołującej się, posiada pełne udokumentowanie w przedstawionym przez opiniującego materiale. Podkreślono przy tym, że w stosunku do funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku eksperta, a jednocześnie wykonującego zadania w zakresie kontroli, ocena winna uwzględniać konieczność zachowania szczególnej staranności, sumienności i wnikliwości, niedopuszczalne są zaś podstawowe, szkolne błędy ortograficzne, stylistyczne, a także jednoczesne pobieżne wykonywanie czynności kontrolnych i formułowanie wniosków. Skargę na ww. rozkaz personalny wywiódł za poźrednictwem pełnomocnika G.D., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nie ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń skarżącego oraz dokonanie jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego; - art. 75 i art. 78 kpa w związku z art. 10 kpa polegające na bezpodstawnej odmowie uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, pomimo, iż mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; - art. 73 i art. 74 § 2 kpa w związku z art. 9 kpa i art. 10 kpa, polegające na bezpodstawnej odmowie sporządzenia kserokopii materiałów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, wydanie postanowienia bez zachowania trybu przewidzianego w art. 74 § 2 kpa oraz błędne pouczenie skarżącego, iż na to postanowienie nie przysługuje zażalenie, a konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu rzetelnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, - art. 107 § 3 kpa polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że iż zgodnie z art. 170 ustawy ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z.4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07). Ponadto wskazał, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938). Sąd I instancji podkreślił, iż ocena prawna i wskazania zawarte w zapadłym na gruncie niniejszej sprawy prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2011 r. (II OSK 1054/10) mają pierwszorzędne znaczenie w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono między innymi, że stosunek podległości służbowej należy łączyć z obowiązkiem funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania, ale nie z obowiązkiem akceptowania nieprawidłowości powstałych podczas sporządzania opinii. Ocena służbowa oddziałuje bowiem zarówno w sferze osobistej zatrudnionego (zachowanie lub utrata, przynajmniej na pewien czas opinii dobrego funkcjonariusza, co stanowi istotną przesłankę oceny przydatności zawodowej, a nawet przesądza o prawie do dalszego zatrudnienia), jak i w sferze majątkowej (utrata lub ograniczenie prawa do nabycia określonych świadczeń majątkowych uzależnionych od oceny pracy funkcjonariusza). Zdaniem Sądu to najprawdopodobniej przesądziło, że ustawodawca zdecydował się nadać postępowaniu opiniodawczemu decyzyjny charakter, by umożliwić sądową kontrolę jego prawidłowości. Kontrola ta obejmuje aspekt kompetencyjny, proceduralny i materialny dokonanej oceny. Sąd zaznaczył, że w obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, bowiem przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii, zgodnie z § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Zastosowanie ma więc art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa. W wyroku jednoznacznie zastrzeżono jednak, że sądy administracyjne w ramach sprawowanej sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji zobowiązane są do badania legalności podejmowanych działań. Zakresem tej kontroli nie są zatem objęte oceny wystawiane przez opiniujący organ, lecz jedynie kwestia, czy organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, tj. czy przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe oraz czy wydana opinia ma umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również czy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ przy jego podjęciu. Tak wyznaczony zakres sądowej kontroli pozwala stwierdzić, iż część zarzutów skarżącego odnośnie wydanej mu opinii nie może być przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd. Są to bowiem zarzuty związane z odmienną oceną określonych sytuacji, a zadaniem Sądu jest jedynie zbadanie, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ administracji mógł wydać taką opinię jaką wydał, czy też w tym zakresie występują istotne uchybienia. Sąd stwierdził również, że opinia służbowa policjanta jako decyzja administracyjna podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego opinii służbowej jest art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. 07, Nr 43, poz. 277). Zgodnie z tą regulacją prawną policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu (ust. 1). Policjant zostaje zapoznany z treścią opinii w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w ciągu 14 dni od daty zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej organ odwoławczy wyraża swoje stanowisko w przedmiocie odwołania, natomiast na mocy art. 35 ust. 3 upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy, trybu zapoznawania funkcjonariusza z wydaną o nim opinią, a także trybu wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii. Stosownie do § 9 aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. 10, Nr 170, poz. 1145) do spraw dotyczących odwołań od opinii, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceny okresowe sporządzone od wydania ostatniej opinii do dnia wejścia w życie rozporządzenia uwzględnia się przy opiniowaniu. Zgodnie więc z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. nr 98, poz. 890 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie opiniowania, opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią. Stosownie zaś do § 11 ust. 1 tego rozporządzenia wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię. Odwołanie, które uznana za nieuzasadnione, przesyła w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, może powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W skład komisji nie może wchodzić policjant, który wydał lub uczestniczył przy wydaniu zaskarżonej opinii - § 11 ust. 2 tego rozporządzenia. Z kolei przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, zgodnie z § 11 ust. 5, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji, utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię, albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub części i poleca wydanie nowej opinii wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu. Decyzję, o której mowa w ust. 5, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania podejmuje w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania - § 11 ust. 6 rozporządzenia. Sąd wojewódzki podkreślił, że organy zachowały w sprawie G.D. całą obligatoryjną i przewidzianą wskazanymi przepisami prawa procedurę odnośnie wydania opinii służbowej oraz jej kontroli w postępowaniu odwoławczym, zachowując w wymaganym zakresie określone terminy i podejmując czynności zgodnie z przywołanymi przepisami. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie skorzystał z fakultatywnej możliwości jaką dawał mu przepis § 11 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. i decyzją nr [...]z dnia 27 września 2010r. powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii służbowej nadkom. G.D.. Dodał, że akurat na tym etapie uchybiono 7 - dniowemu terminowi do powołania stosownej komisji (od momentu wpływu odwołania do przełożonego upłynęło 10 dni przy dopuszczalnych 7), jednakże nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Ze sprawozdania tej komisji wynika, że przedmiotowa opinia służbowa posiada wymagane elementy, jest logiczna, pozbawiona treści emocjonalnych, wskazująca na dalszy rozwój funkcjonariusza. Natomiast, zdaniem Sądu I instancji analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przekonuje, że ma on charakter kompletny i spójny, a zarzuty zawarte w opinii służbowej oraz zaskarżonej decyzji znajdują swoje potwierdzenie w aktach sprawy. Tak więc w dniu 29 kwietnia 2009r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kontroli podinspektor Z.D. wydał G.D. polecenie protokolarnego przekazania podinspektorowi T.P. wszystkich ewidencji i pism związanych z gromadzeniem anonimów dotyczących garnizonu warmińsko-mazurskiego Policji. Do wykonania tej czynności zakreślono termin 8 maja 2009r. Skarżący nie dotrzymał wyznaczonego terminu, stąd w dniu 26 maja 2009r. po raz kolejny zostało wydane polecenie przekazania anonimów. Uchybienie to znajduje swoje odzwierciedlenie w notatce służbowej z dnia 16 września 2010r. podinspektora Z.D. pełniącego funkcję Zastępcy Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w Olsztynie (akta adm., k. - 16). Dalej z notatki służbowej J.M. z Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych KWP w Olsztynie z dnia 17 września 2010r. (akta adm., k. – 17) wynika, że dokument oznaczony datą 14.12.2009r. [...]został zarejestrowany przez skarżącego dopiero w dniu 16.12.2009r., pomimo, że jak wskazała J.M. zasadą jest, że dokumenty dostarczane do Kancelarii Tajnej rejestrowane są bez zbędnej zwłoki. Ponadto nie są gołosłowne zarzuty, że notatka służbowa z dnia 12 stycznia 2010r. (akta adm., k. – 22) z przeprowadzonych czynności sprawdzająco-wyjaśniających w sprawie notatki służbowej sierż. szt. A.S. zawiera nieczytelne zapisy, błędy językowe i pomyłki pisarskie, co spowodowało, że przełożony musiał nanieść liczne poprawki. Wskazane uchybienia rzeczywiście zostały odzwierciedlone w formie poprawek i skreśleń na tej notatce. Z karty nadzoru zaś wspomnianych czynności prowadzonych przez skarżącego wynika, że nie ustalił on dat badanych zdarzeń oraz nie określił pełnej kwalifikacji prawnej czynu (akta adm., karta nadzoru, k. – 26). Swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy znajduje również to, że w celu ustalenia zasadności wyjazdu służbowego skarżącego do KPP w [...], Naczelnik Wydziału w dniu 20 stycznia 2010r. poprosiła G.D. o przedłożenie materiałów wskazujących na potrzebę wyjazdu do [...]. Funkcjonariusz przedłożył teczkę czynności sprawdzająco-wyjaśniających, w której znajdował się jedynie anonim, który otrzymał do realizacji w dniu 29 grudnia 2009r. oraz karta nadzoru (akta adm., notatka służbowa G.D. oraz karta nadzoru i anonim, k. - 44 - 46). Dostrzec trzeba, że w karcie nadzoru określono zakres czynności sprawdzająco-wyjaśniających, do których podjęcia zobowiązano skarżącego. Natomiast na późniejszej notatce służbowej z dnia 21 stycznia 2010r. G.D. uczyniono adnotację zobowiązującą go do uzupełnienia notatki w zakresie polecenia wydanego przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Kontroli w dniu 29 grudnia 2009r. (akta adm., k. – 48). Z akt sprawy nie wynika aby strona skarżąca wywiązała się z wydanych poleceń w tym zakresie. Ostatecznie odmówiono skarżącemu podpisania delegacji wyjazdu służbowego do KPP w [...]. Bezsprzeczny jest również fakt omyłkowego wysłania przez skarżącego korespondencji nie przeznaczonej dla określonych adresatów. W korespondencji tej znalazły się dokumenty wytworzone przez nadkom. E.S., która jednoznacznie stwierdziła, że nie wyraziła zgody na ich przeglądanie i kopiowanie. Udostępniła bowiem skarżącemu do korzystania jedynie plik o nazwie pisma przewodnie (notatka służbowa E.S., akta adm., k. – 36). Nadto fakt przesłania niewłaściwej korespondencji, która nie była przeznaczona dla adresatów potwierdził także sam G.D.. Nie sposób nie zwrócić również uwagi na notatkę służbową przełożonej skarżącego, Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w Olsztynie podinspektor J.G.-Z., która stwierdziła w niej, że w okresie ostatnich kliku miesięcy tj. od listopada 2009r. u podległego jej funkcjonariusza G.D. nastąpił wyraźny spadek zaangażowania w realizację czynności służbowych, przejawiający się m.in. w obniżeniu jakości wytwarzanej dokumentacji, braku samodzielności, systematyczności i rzetelności (akta adm., k. – 18). W ocenie Sądu I instancji, wątpliwości budzić może jedynie zarzut dotyczący za mało wszechstronnego wykonywania czynności służbowych przez G.D. w kontekście sprawy w KPP w [...], gdyż jest zbyt ogólny i lakoniczny, a przy tym rzeczona sprawa została powierzona do zbadania specjalnie powołanemu do tego zespołowi, dlatego też trudno przypisać skarżącemu konkretne uchybienia czy zaniedbania w jej rozpoznawaniu. Odnosząc się zaś do zarzutu strony co do nie uwzględnienia jej wniosków dowodowych, Sąd I instancji wskazał, że organ odniósł się do tych wniosków dowodowych i rozpatrzył je. Ponadto, przeprowadzenie żądanych przez stronę dowodów byłoby niezasadne, ponieważ zarzuty wobec skarżącego znajdują swoje odzwierciedlenie w bogatej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Zaskarżony zaś rozkaz personalny spełnia wszystkie wymogi formalne decyzji administracyjnej i zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne. W swoim rozstrzygnięciu organ przedstawił dokładnie zarzuty wobec G.D., które wpłynęły na jego ocenę okresową. Opisał precyzyjnie sytuacje, w których strona nie wywiązała się w terminie z powierzonych jej zadań. Wskazano również na zadania, które odwołujący wykonał nierzetelnie i w niedbały sposób, jak również wskazano na fakt nieuprawnionego nagrywania przez stronę jego przełożonej. Zwrócono uwagę, że odwołujący przedstawiał odmienne opisy tego samego zdarzenia. Podniesiono również, że niepotwierdzone jest stanowisko odwołującego jakoby miał najwięcej zrealizowanych czynności wyjaśniających, sprawdzająco-wyjaśniających, nadzorów służbowych, jak i wyjazdów służbowych na zdarzenia nadzwyczajne z udziałem policjantów. Organ opisał też dlaczego nie uwzględnił określonych wniosków dowodowych strony. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie poniżej wymagań zostało określone kryterium – realizacja zadań i czynności, a zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 12 należy uwzględnić wykonawstwo zadań i czynności służbowych w celu uzyskania wyników pożądanych z punktu widzenia służby i ustawowych zadań policji oraz liczby i jakości załatwianych spraw. Co najistotniejsze jednak dla sprawy nie spełnienie przez stronę wymagań co do kryterium realizacji zadań i czynności posiada pełne udokumentowanie w przedstawionym przez opiniującego materiale dokumentacyjnym, co czyni bezpodstawnym zarzuty skargi odnośnie naruszenia wskazanych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że zebrany materiał dowodowy pochodzi z różnych źródeł i absolutnie nie opiera się tylko na opinii i ocenie poszczególnych sytuacji przez przełożoną skarżącego. Dodatkowo organ powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii służbowej G.D., w skład której nie wchodziła przełożona strony skarżącej. Komisja przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut skargi jakoby konflikt G.D. z przełożoną miał wpływ na treść opinii i kształtował ją w sposób jednostronny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.D.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, którego uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 151 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję w/w przepisów k.p.a. , tj. wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nieustosunkowania się do żądań i twierdzeń skarżącego oraz dokonania jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co winno skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 2) art. 151 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75, 78 w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję w/w przepisów k.p.a., tj. bezpodstawnej odmowy uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, pomimo iż mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze oraz lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że nie można zgodzić się z twierdzeniem WSA, iż organ odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego i rozpatrzył je. Skarżący w piśmie z dnia 16.08.2011 r. wskazywał na konieczność przesłuchania W. B., E. S., Z. C. i S. W. na okoliczności wskazane w treści pisma. Organ winien potraktować to pismo jako wnioski dowodowe, tymczasem nawet nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Powyższe okoliczności, na które powoływał się skarżący w swojej skardze zostały pominięte przez WSA. Odnośnie innych oddalonych przez organ wniosków dowodowych skarżącego organ II instancji wskazał jedynie, iż okoliczności mające być przedmiotem dowodu nie mają znaczenia w sprawie, nie uzasadniając należycie swojego stanowiska, podczas gdy odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego, WSA błędnie stwierdził natomiast, iż przeprowadzenie żądanych przez stronę dowodów byłoby niezasadne, ponieważ zarzuty wobec skarżącego znajdują swoje odzwierciedlenie w bogatej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Z powyższym twierdzeniem WSA nie sposób się zgodzić, albowiem fakt, że dotychczasowe dowody wykazały przeciwieństwo tego co chciał udowodnić skarżący nie może być przyczyną odmowy przeprowadzenia dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba przypomnieć, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt. 2 Ppsa tj. zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przepisów prawa procesowego. W ramach tej podstawy powołany został art. 151 § 1 pkt . 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 10, 75, 78, 80 Kpa oraz art. 141 § 4 Ppsa. Gdy chodzi o pierwszy z wymienionych przepisów to nie istnieje on w postaci wskazanej w skardze kasacyjnej, gdyż art. 151 Ppsa, stanowiący, że w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala, nie zawiera paragrafów, ani punktów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał poprawnej oceny zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 15 lutego 2011r. II SA/OI 1054/10, którym uchylony został wcześniejszy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 13 października 2010r. Sąd w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że zaskarżony rozkaz nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co narusza art. 107 § 3 Kpa, uniemożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozkazu. Sąd zwrócił jednocześnie organowi uwagę na obowiązek przestrzegania art. 10 § 1 Kpa, który nakazuje zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy zawiadomił skarżącego o prawie zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami oraz innymi przysługującymi uprawnieniami procesowymi ( K. 71 akt adm. ). Pismem z dnia 3 czerwca 2011r. oraz z dnia 20 czerwca 2011r. skarżący zgłosił wnioski dowodowe. Wnioski te nie zostały uwzględnione, co znalazło swój wyraz w postanowieniach organu z dnia 16 czerwca 2011r i z dnia 4 sierpnia 2011r. Dokonana przez Sąd I instancji ocena postanowień organu w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego nie nasuwa zastrzeżeń. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przeprowadzenie przez organ wnioskowanych dowodów byłoby niezasadne, przede wszystkim dlatego, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienia odmawiające uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego są prawidłowe oraz zostały właściwie uzasadnione. Tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kpa w zw. z art. 151 Ppsa. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opinia służbowa jest aktem w drodze którego przełożony stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego policjanta przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do funkcjonariusza rozkazy i polecenia są należycie wykonywane, gwarantując sprawność działania Policji oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Opinia służbowa ma charakter decyzji uznaniowej, gdyż sporządzana jest na podstawie dowodów mogących być różnorodnie zinterpretowane, co pozwala na uznaniowe spojrzenie organu na służbę pełnioną przez opiniowanego. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie sam przez się sądowej kontroli, ale zakres tej kontroli znacznie ogranicza. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kpa. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowo-administracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z przepisami Kpa. Kontrola pod opisanym powyżej względem zachowania przepisów postępowania nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola polega też na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane pod tym kątem, czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego. Zakres swobody organu administracji wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ponadto ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 Kpa. W rozpoznawanej sprawie sposób realizacji przez skarżącego zadań i czynności został oceniony jako poniżej wymagań, co znalazło swój wyraz w zaskarżonej decyzji. Tylko wtedy decyzja ta nosiłaby cechy dowolności gdyby została wydana w postępowaniu przeprowadzonym niezgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające nieprawidłowości w wykonywaniu przez skarżącego zadań służbowych. Pochodzą one od rożnych osób, a nie tylko przełożonej skarżącego. Odmienna ocena pewnych okoliczności dokonana przez skarżącego nie może zmienić opinii okresowej, skoro jej wydanie zastrzeżone jest dla przełożonego, który na podstawie własnych obserwacji oraz zgromadzonych dowodów jest uprawniony do wyrażenia własnej opinii. Jest to suwerenna decyzja przełożonego, który ma prawo ocenić funkcjonariusza według posiadanej wiedzy i swego przekonania. Dla ostatecznej oceny, że skarżący wykonuje czynności poniżej wymagań nie ma znaczenia też sposób w jaki został on oceniony wg. innych kryteriów. Każde kryterium składające się na sposób wywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków podlega odrębnej ocenie i nie stanowi przeszkody do różnej oceny w zależności od zastosowanego kryterium. W toku postępowania skarżący miał w pełni zagwarantowane prawo przewidziane w art. 10 Kpa. Świadczą o tym kierowane do niego zawiadomienia o planowanych czynnościach oraz składane przez skarżącego wnioski dowodowe. Zaskarżona decyzja spełnia też wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 Kpa. Nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 Ppsa. Przepis ten określa warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. W rozpoznawanej sprawie w/wym przepis nie został naruszony. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, pozwala na poznanie motywów jakimi kierował się Sąd I instancji, zawiera szczegółowe rozważania co do poszczególnych zarzutów stawianych skarżącemu wraz z ich oceną dokonaną przez Sąd oraz pogłębione rozważania prawne poczynione na tle stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli ( por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r. II GSK 174/11 LEX nr 1137904 i z dnia 5 kwietnia 2012r.I FSK 1002/11 LEX nr 1166035 ). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 1 Ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1349 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.