II GSK 174/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Borowicz del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Go 628/10 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W.; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. na rzecz Z. M. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Go 628/10, oddalił skargę Z. M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie płatności obszarowych na 2007 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. Z. M. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2007. Wnioskodawca zadeklarował, iż ubiega się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 301,67 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 201,28 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce PZ) do powierzchni 1,50 ha. Organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w łącznej wysokości 150.038,76 zł (w tym: JPO – 90.820,83 zł; UPO 59.217,93 zł) oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2008 roku. W toku postępowania w sprawie płatności na 2008 r., Z. M. w dniu [...] maja 2008 r. złożył oświadczenie, a wraz z nim dwa protokoły zdawczo - odbiorcze z dnia [...] października 2007 r., z których wynikało, że nie przedłużono z nim umowy dzierżawy działek nr 9/32 o powierzchni 33,39 ha oraz nr 339/3 o powierzchni 30,13 ha, jak również, że z dniem 11 października 2007 r. utracił on ich posiadanie. Uznając, że okoliczności i dowody te, mają istotny wpływ na wysokość płatności przyznanych na rok 2007, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzja ostateczną z dnia [...] marca 2008 r. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uchylił dotychczasową decyzję ostateczną o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i orzekając co do istoty sprawy przyznał skarżącemu płatność na rok 2007 w łącznej wysokości 113.178,15 zł (w tym: JPO 72.185,66 zł; UPO 40.992,49 zł) i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzje tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., uchylił dotychczasową decyzję ostateczna z dnia [...] marca 2008 r., a orzekając ponownie co do istoty sprawy przyznał skarżącemu płatność na rok 2007 w łącznej wysokości 34.625,84 zł (w tym: JPO – 34.625,84 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 37.559,82 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości) oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) i przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). Rozpatrując odwołanie Z. M. wniesione od decyzji organu I instancji, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G., decyzję tę utrzymał w mocy. Organ odwoławczy argumentował, że brak jest podstaw do odstąpienia od nakładania na skarżącego potrąceń płatności na podstawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., albowiem skarżący nie wykazał się należytą starannością w zakresie dbania o własny interes i nie dopełnił obowiązku poinformowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o fakcie wygaśnięcia w dniu [...] października 2007 r. umowy dzierżawy działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że z dniem tym nastąpiła zmiana wielkości powierzchni na jakiej skarżący prowadził działalność rolniczą, co nie pozostaje bez wpływu na wysokość przyznawanych i wypłacanych płatności. Rozpatrując skargę Z. M. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. stwierdził, że odpowiada ona prawu. Odnośnie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Sąd I instancji argumentował, że wniosek o przyznanie płatności dotyczył roku 2007. Skoro w przepisach nie wskazano szczególnego terminu, do którego należy posiadać grunt rolny, to przyjąć należy, iż termin ten kończy się z końcem roku kalendarzowego, co wynika z treści samego wniosku o przyznanie płatności i uzasadnia stanowisko, że płatności są przyznawane na podstawie składanego corocznie wniosku, w relacji do danego roku kalendarzowego Sąd I instancji podniósł również, że skarżący nie wykazał, aby nie ponosił winy w braku dokonania zawiadomienia o zmniejszeniu powierzchni posiadanych gruntów, przy czym przez pojęcie winy należy rozumieć nie tylko winę umyślną, ale także winę nieumyślną w postaci niedbalstwa. Organy prawidłowo przyjęły więc, że wobec skarżącego ziściły się przesłanki do nałożenia potrąceń płatności z art. 68 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Organy prawidłowo uznały również, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., albowiem po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r., wyszła na jaw istotna dla sprawy okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który ją wydał, a mianowicie zmniejszenie z dniem [...] października 2007 r. powierzchni posiadanych przez skarżącego gruntów rolnych, co stanowiło konsekwencję utraty posiadania działek nr [...] i nr [...]. Sąd I instancji wskazał również, że w sprawie nie miał zastosowania art. 146 § 2 k.p.a., ani też 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W skardze kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W., Z. M., zaskarżył ten wyrok całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 2 i 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 6 i art. 8 k.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 1 do 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, polegające na stronniczej interpretacji budzących wątpliwości przepisów na szkodę obywatela; a także 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenia rzetelnej analizy prawnej i, co wynika wyraźnie z braków w uzasadnieniu wyroku, oparcie się wyłącznie o argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji co istotnie wpływa na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii, czy utrata posiadania działki w dniu [...] października 2007 r. ma jakikolwiek wpływ na uprawnienie rolnika do płatności obszarowych, jeżeli deklarowane przez niego grunty rolne przez cały rok kalendarzowy, którego pomoc dotyczy, spełniały warunki utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej. Kwestia rzekomego niedopełnienia obowiązku zawiadomienia organu o utracie posiadania jest wtórna, gdyż obowiązek taki powstawałby tylko wtedy, gdyby utrata posiadania prowadziła do zmiany (ograniczenia) uprawnień wnioskodawcy do otrzymania płatności, a taki przypadek nie zachodził. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Skarga kasacyjna, w niniejszej sprawie, została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Nie mniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie. Zwłaszcza, gdy w kontekście sposobu skonstruowania i uzasadnienia zarzutu formułowanego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podkreślić należy również, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzucając zaś, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., strona skarżąca podważała, jako wadliwe jej zdaniem, stanowisko sądu administracyjnego I instancji w zakresie, w jakim kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, za prawidłową uznał on zarówno przeprowadzoną przez organy administracji wykładnię, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o przyznaniu - po wznowieniu postępowania – płatności na rok 2007 r. w pomniejszonej wysokości, a to w związku z wykluczeniem z płatności działek rolnych nr [...] i nr [...] oraz o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej upatrywał bowiem, jak to określił, w "zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy prawnej i, co wyraźnie wynika z braków w uzasadnieniu wyroku, oparcie się wyłącznie o argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji", podkreślając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "Uzasadnienie wyroku [...] pod względem rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego stanowiącego istotę sporu jest bardzo zawężone i uproszczone, w szczególności zaś nie zawiera żadnej analizy prawnej czy argumentacji opartej o konkretne, wskazane przepisy prawne czy chociażby powszechnie obowiązujące zasady." Tak postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również ten jego kontekst, który w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, wprost formułowany jest w relacji do, podnoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania między innymi art. 7 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakazuje przyjąć, że wymienione zarzuty mają w pełni komplementarny charakter. Uznając, iż zarzuty te są usprawiedliwione, nalezy rozpoznać je łącznie. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku, stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizując istotne, przypisane mu, funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się między innymi, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny i (lub) judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu (zrelacjonowania) przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi zaś wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09 oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. Jakkolwiek Sąd I instancji przywołał, przyjęte za podstawę wyrokowania fakty - a mianowicie: przyznanie skarżącemu, ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2008 r., płatności do gruntów rolnych na rok 2007; ujawnienie, w toku postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2008, utraty przez niego w dniu [...] października 2007 r. - a więc przed datą wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2007 r. - posiadania działki nr [...] oraz działki nr [...], które zadeklarował do płatności na 2007 r., co skutkowało wznowieniem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2007 r. i przeprowadzeniem postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w którym po uchyleniu decyzji dotychczasowej, płatności do gruntów rolnych na rok 2007, po wykluczeniu wskazanych wyżej działek i zastosowaniu sankcji, przyznane zostały w pomniejszonej wysokości - to jednak w niedostatecznym, wręcz nikłym, stopniu w treści tego uzasadnienia uwzględnił ten jego obligatoryjny element, który dotyczy "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia", we wskazanym wyżej jego rozumieniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zakresie odnoszącym się do wymienionego jego elementu, który dotyczy rezultatu kontroli wykładni i zastosowania przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji i stanowi podstawę formułowania oceny o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd I instancji twierdzenia, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem nie poparł w istocie rzeczy żadną argumentacją prawną. W tej mierze, w zakresie odnoszącym się do istotnej w sprawie kwestii "czasu posiadania gruntów rolnych", jako prawnej przesłanki przyznania płatności, przez bardzo ogólnie zarysowany pryzmat treści art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz jego zmian, Sąd I instancji odwołał się w punkcie wyjścia do, jak to określił, "ogólnej regulacji" wywodząc następnie, że "[...] wniosek o przyznanie płatności dotyczył roku 2007. Skoro w przepisach nie wskazano szczególnego terminu, do którego należy posiadać grunt rolny, to przyjąć należy, iż termin ten kończy się z końcem roku kalendarzowego, wynika to wprost z treści samego wniosku o "przyznanie płatności na rok 2007". Oznacza to, że posiadać grunty należy do końca roku 2007, bo płatność za ten rok występuje i jest ona ustalona na podstawie składanego corocznie wniosku, w relacji do danego roku kalendarzowego. Podobny sposób interpretowania terminu przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2008 II GSK 559/08 [...]. Sąd rozpoznający sprawę nie podzielił poglądu organów, że w tej sprawie należy wydać decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący na moment jej wydania. Ta ogólna zasada nie ma zastosowania, albowiem w przypadku przyznania płatności na rok 2007, na co wyżej wskazano należy badać czy wystąpiły wszystkie przesłanki dotyczące tej płatności na koniec roku 2007, a nie w następnym roku 2008, gdyż na rok 2008 składany był nowy wniosek. To błędne rozumienie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej nie miało wpływu na wynik sprawy albowiem przy przedstawionej przez sąd interpretacji powyżej, skarżący również nie spełniał warunku posiadania gruntu, oznacza to, że zaskarżona decyzja nie mogła być innej treści, nie wystąpiła więc podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowana przez Sąd I instancji "argumentacja prawna" nie przedstawia, ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani też jej nie wyjaśnia, co narusza standard określony w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z perspektywy wskazanych wyżej warunków, którym w jego warstwie prawnej czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji, podważyć należy, jako uchybiające im wskazywanie na "ogólną regulację". Pojęcie to, samo w sobie, jest bardzo enigmatyczne i niczego nie wyjaśnia. Nie wyjaśnił go również Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie udziela bowiem odpowiedzi na pytanie, o jakiego rodzaju "ogólną regulację", jakiego konkretnie aktu normatywnego chodzi, jak również o jakie konkretnie obowiązujące na jego gruncie zasady, które ewentualnie, jako dyrektywy interpretacyjne, miałyby uzasadniać przyjęty przez Sąd I instancji kierunek wykładni i stanowić podstawę rekonstrukcji prawnej przesłanki "czasu posiadania gruntów rolnych", jako warunku przyznania płatności. Znamienne jest przy tym, że podobnego rodzaju argumentacją operował również organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołując się do "zasad ogólnych procedury administracyjnej". Zbieżność ta nie wydaje się przypadkowa i świadczy o powieleniu, w bardzo wysokim stopniu, stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, wręcz o jego prostej akceptacji, co jak wyżej już podkreślono, nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Zwłaszcza, że jednocześnie nie wskazuje i nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia, ani też nie odnosi do rozbudowanego argumentacyjnie stanowiska zawartego w skardze adresowanej do Sądu I instancji, w którym skarżący w kontekście treści konkretnie przywoływanych przepisów prawa krajowego (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r., jak i w brzmieniu po nowelizacji z dnia 29 lutego 2008 r.) oraz przepisów prawa unijnego, a także w kontekście okoliczności stanu faktycznego sprawy, podważając stanowisko organów administracji wskazywał, między innymi i na ten aspekt spornego w sprawie zagadnienia czasu posiadania gruntów rolnych, jako warunku przyznania płatności, który dotyczył utrzymywania gruntów zgodnie z normami (w dobrej kulturze rolnej), prowadzenia deklarowanych we wniosku płatnościowym upraw i utraty posiadania gruntów rolnych już po zbiorach, tj. innymi słowy, po zrealizowaniu i zamknięciu okresu produkcyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Sąd I instancji, operując enigmatycznym pojęciem "ogólnej regulacji" i nie wskazując przy tym, żadnej płaszczyzny normatywnej, która miałaby (mogłaby) stanowić dla niego wsparcie, jako źródło prawa stanowiące wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, istnienie/nieistnienie prawnej przesłanki wymaganego czasu posiadania gruntów rolnych, jako warunku przyznania płatności zrekonstruował w oparciu o treść formularza wniosku płatnościowego, co równocześnie nastąpiło bez odniesienia się do stanowiska strony skarżącej i bez przeprowadzenia jakiejkolwiek jego weryfikacji. Przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji w ogóle pominął więc, te spośród normatywnych wzorców tej kontroli legalności, które zobowiązany był uwzględnić, a które wynikają z przepisów ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a także z aktów wtórnego prawa unijnego, zwłaszcza zaś z przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. oraz wykonawczego do niego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., do których przywołana ustawa krajowa odsyła między innymi w: art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 2; art. 7; art. 25 ust. 2; art. 35; art. 37 ust. 1 i ust. 2. W kontekście zaniechania przeprowadzenia przez Sąd I instancji jakichkolwiek ustaleń w sferze prawa, do przeprowadzenia których był zobowiązany, podkreślenia wymaga to, że stanowiąca przedmiot kontroli tego Sądu decyzja ostateczna wydana została po wznowieniu - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 - postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie płatności na rok 2007 i stanowiła konsekwencję postępowania przeprowadzonego, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 146 § 1 i § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Granicę prowadzonego postępowania, wyznaczoną dotychczasową decyzją ostateczną w sprawie płatności na rok 2007, tworzyła więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz podstawy prawnej. W tych okolicznościach, Sąd I instancji zobowiązany był więc również, do dokonania stosownych ustaleń w zakresie dotyczącym stanu prawnego, a mianowicie przeprowadzenia kontroli wykładni i zastosowania przez organy administracji przepisów prawa (krajowego i unijnego) regulujących warunki i przesłanki, od spełnienia których, w roku 2007, uzależnione było przyznanie płatności. Również i w tym zakresie, a więc odnośnie rzetelnej analizy istnienie/nieistnienia przesłanki wznowienia postępowania, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie formułuje jednak żadnego stanowiska ograniczając się do konstatacji, że "Organy prawidłowo uznały, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłania do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem po wydaniu decyzji z dnia 4 marca 2008 r., która stała się ostateczna, wyszła na jaw istotna dla sprawy okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który ją wydał w postaci zmniejszenia od [...] października 2007 r. powierzchni posiadanych przez skarżącego gruntów rolnych o przekazane przez niego gruntu na działkach [...] i [...]." Wobec wszystkich przywołanych powyżej argumentów, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że w analizowanym zakresie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., ani też nie realizuje wskazanych wyżej celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu, jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego. Podważa również realizację celów sądowej kontroli administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy (na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego) jest bowiem przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje swoim zakresem: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 – 6, s. 267 i n.). Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, prowadzi w konsekwencji do wniosku, że sporządzone zostało ono w sposób, który pomijając tę jego istotną funkcję, która odnosi się do kontroli prawidłowości i trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, uniemożliwia jego kontrolę instancyjną wywołaną wniesioną skargą kasacyjną. Abstrahując od powyższego, krytycznie odnieść należy się również do sposobu, w jaki uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane. Jakkolwiek liczy ono prawie 20 stron, to 16 spośród nich zawiera relację z przebiegu postępowania przed organami administracji. Przy tym sposób, jak i forma narracji, a także grafika tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują na to, że sprawozdawczą jego część stanowiła w istocie rzeczy treść "zeskanowanego" uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznej. Zestawienie objętości części sprawozdawczej i objętości części analitycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku (abstrahując od przedstawionej powyżej krytycznej oceny jego zawartości merytorycznej) wskazuje na wyraźnie widoczne zakłócenie proporcji, co również nie pozostające bez wpływu na - dokonywaną z perspektywy art. 141 § 4 p.p.s.a. - ocenę o braku konstrukcyjnej poprawności tego uzasadnienia. Zwłaszcza, że zasadniczą wadliwość tego uzasadnienia stanowi brak zawarcia w nim tego obligatoryjnego elementu, który dotyczy "wskazania i wyjaśnienia podstaw prawnej rozstrzygnięcia", a także brak realizacji funkcji perswazyjnej i funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto, na marginesie już tylko, podnieść należy, że proponowany przez autora skargi kasacyjnej kierunek wykładni przepisu 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. oraz formułowane w jego konsekwencji wnioski odnośnie normatywnej treści tego przepisu oraz zakresu jego zastosowania uznać należy za błędne. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia bowiem tego, że ustawodawca krajowy, konsekwentnie operując pojęciami "przekazującego" i "przejmującego", w zakresie odnoszącym się do instytucji samego przekazania gospodarstwa rolnego, na gruncie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. wprost odsyła do jego rozumienia przyjętego w przepisie art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z nim: "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych; "przekazujący" oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi; "przejmujący" oznacza rolnika, na rzecz którego gospodarstwo jest przekazywane. Przywołana regulacja unijna, w zakresie w jakim odnosi się do "przekazania gospodarstwa", swoim zakresem obejmuje przede wszystkim jego dopuszczalną formę prawną przyjmując, że dokonywany transfer ma wyrażać się w sprzedaży, dzierżawie lub jakiejkolwiek innej transakcji podobnego rodzaju, dopuszczając jednocześnie, aby jego przedmiot odnosił się również do danych jednostek produkcyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 217/07). W związku z powyższym, brak jest więc podstaw, aby jak czyni to autor skargi kasacyjnej, bronić tezy, że dokonany przez stronę skarżącą w dniu [...] października 2007 r., na podstawie protokołów zdawczo – odbiorczych, zwrot dzierżawionych działek rolnych stanowił "przekazanie gospodarstwa", w rozumieniu przywołanej wyżej regulacji unijnej i komplementarnej do niej regulacji krajowej, a w konsekwencji, że "przejmującym" jest Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem w Ośnie Lubuskim Biuro Terenowe w L., na rzecz którego zwrot ten, w związku z nieprzedłużeniem umowy dzierżawy, został dokonany. W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia przepisów art. 2 i art. 9 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, że w kontekście normatywnej treści tych przepisów, jako wzorców, wywołanej skargą kasacyjną, kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, autor skargi zarzutów tych nie rozwinął i nie uzasadnił, ani takim stopniu, ani też w takim zakresie, który umożliwiałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie do nich. Orzekając w sprawie ze skargi Z. M. na ostateczną decyzję Dyrektora L.o Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G., Sąd I instancji zobowiązany więc będzie ponownie skargę tę rozpoznać, a ocenę o jej zgodności/niezgodności z prawem przedstawić w uzasadnieniu czyniącym zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.