I SA/Wa 1254/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. K. kwotę 272 (dwieście siedemdziesiąt dwa) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], orzekającą o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu M. K. kary dyscyplinarnej w postaci nagany - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. K. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego M. K. w związku ze skargą przedstawioną przez [...] Urząd Wojewódzki w pismach z dnia 20 marca, 13 czerwca i 16 lipca 2008 r. i decyzją z dnia [...] maja 2009 r. orzekł o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu M. K. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Pismem z dnia 25 maja 2009 r. rzeczoznawca majątkowy M. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zarzut naruszenia art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami został mu niesłusznie postawiony, ponieważ zastosowana w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2007 r. metodyka nie jest sprzeczna z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie odmienna, na dowód czego załączył pismo Ministerstwa Skarbu Państwa. W związku z powyższym, w opinii rzeczoznawcy majątkowego, orzeczona kara jest niesprawiedliwa i oparta na nieuzasadnionych przesłankach. Minister Infrastruktury pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego M. K., a Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy M. K., wykonując czynności szacowania, zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczącym "określenia wartości nieruchomości pozostawionej za granicą, położonej w osadach [...] nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603. z późn. zm.), i wnioskowała o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy M. K., wykonując czynności szacowania zawarte w operacie z dnia [...] listopada 2007 r., nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Mając powyższe na względzie, a przede wszystkim ocenę czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego zawartą w protokole końcowym sporządzonym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej oraz wniosek Komisji co do wymiaru kary dyscyplinarnej i jego uzasadnienia, zdaniem organu, należy przychylić się do wniosku Komisji i orzec o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. K. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kara upomnienia będzie najbardziej zasadną karą, jaką można orzec wobec rzeczoznawcy majątkowego, przy uwzględnieniu winy rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem Ministra Infrastruktury, złagodzenie wymiaru kary dyscyplinarnej wynika z innej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonanej prze Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w drugiej instancji. Komisja bowiem uznała, że określenie powierzchni budynków przez rzeczoznawcę majątkowego było zgodne z przepisami prawa. Co prawda rzeczoznawca majątkowy M. K. określił parametry zabudowy na podstawie innego dokumentu niż postanowienie Wojewody [...], to jednak faktycznie przyjęte wielkości były identyczne, jak te zawarte w ww. postanowieniu. Ponadto, Komisja uznała, że powołanie się w operacie szacunkowym na oświadczenie Z. P. z dnia [...] listopada 2007 r., nie stanowi naruszenia przepisów prawa i uznała wyjaśniania rzeczoznawcy majątkowego, że ww. oświadczenie stanowiło jedynie informację dodatkową, która nie była sprzeczna z treścią postanowienia Wojewody [...] w zakresie opisu mienia pozostawionego i nie miała bezpośredniego wpływu na oszacowane wartości. Minister Infrastruktury podkreślił, że oceniając działania rzeczoznawcy majątkowego M. K. w przedmiotowej sprawie, nie można pominąć faktu, że mając wątpliwości co do przepisów dotyczących wyceny mienia zabużańskiego, rzeczoznawca majątkowy występował kilkakrotnie do Ministra Skarbu Państwa o dokonanie ich interpretacji. Otrzymane pisma z tego zakresu mogły wprowadzić w błąd rzeczoznawcę majątkowego, co nie zmienia jednak faktu, że M. K. w sposób niewłaściwy dokonał wyceny nieruchomości położonej w osadach [...]. Okoliczność ta może wpłynąć jedynie na złagodzenie wymiaru orzeczonej kary dyscyplinarnej. Wobec powyższego, zdaniem Ministra Infrastruktury, należało uchylić decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i orzec o zastosowaniu w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego M. K. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K.; zarzucając naruszenie art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 11 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, i w związku z tym bezzasadne ukaranie karą dyscyplinarną - wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. jako opartej na przesłankach sprzecznych z prawem i logiką wywodu, z jednoczesnym uznaniem wyceny sporządzonej zgodnie z ustawą rekompensacyjną z dnia 8 lipca 2005 r. za sporządzoną zgodnie z prawem. Skarżący podniósł, że rozporządzenie wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie tej ustawy i nie ma zastosowania do innej ustawy, w tym przypadku "zabużańskiej", chyba że ustawa ta powoła odpowiednie przepisy innej ustawy - o gospodarce nieruchomościami, i wtedy pomocniczo można stosować odpowiednie przepisy wymienionego rozporządzenia. Okoliczność ta ma miejsce w art. 11 ustawy "zabużańskiej" jedynie w ust. 3 (powołując metodę wskaźników szacunkowych gruntów) oraz w ust. 4 (powołując wartość odtworzeniową). Powoływanie w decyzji będącej przedmiotem skargi innych przepisów tego rozporządzenia jest nieuprawnione, dotyczy to w szczególności § 4 rozporządzenia, który przy wycenie nieruchomości w myśl metodyki określonej w art. 11 ustawy "zabużańskiej" nie ma zastosowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. orzekającą o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu M. K. kary dyscyplinarnej w postaci nagany - i orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. K. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm). Z przepisu tego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zgodnie natomiast z art. 178 ust. 1 i 2 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 oraz art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej (ust. 1). Wobec rzeczoznawcy majątkowego mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, następujące kary dyscyplinarne: (1) upomnienie; (2) nagana; (3) zawieszenie uprawnień zawodowych na okres od 3 miesięcy do 1 roku; (4) zawieszenie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym; (4a) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie; (5) pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponowne ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia (ust. 2). 4. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy wykonując czynności szacowania zawarte w operacie - "nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej." Art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości." Zgodnie natomiast z art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami: "3. Rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością. 3a. Rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące: (1) rynku nieruchomości oraz doradztwa w zakresie tego rynku; (2) efektywności inwestowania w nieruchomości i ich rozwoju; (3) skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych; (4) oznaczania przedmiotu odrębnej własności lokali; (5) bankowo - hipotecznej wartości nieruchomości; (6) określania wartości nieruchomości na potrzeby indywidualnego inwestora; (7) wyceny nieruchomości zaliczanych do inwestycji w rozumieniu przepisów o rachunkowości; (8) wyceny nieruchomości jako środków trwałych jednostek w rozumieniu ustawy o rachunkowości." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednakże, ponieważ organ tego nie określił, czy rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił wszystkich obowiązków wymienionych w tym przepisie, czy tylko niektórych z nich, a jeżeli tak, to których, i nie wykazał również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w jaki sposób. 5. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził również, że "Kara upomnienia będzie najbardziej zasadną karą, jaką można orzec wobec rzeczoznawcy majątkowego, przy uwzględnieniu winy rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym". Mając na uwadze art. 195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zauważyć należy, że przepis ten upoważnia ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, do orzekania, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jednakże przepis ten, ani żaden inny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie daje organowi uprawnienia do określania winy rzeczoznawcy majątkowego (v. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r. I OSK 1018/08, niepublikowany). Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej orzekając o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wymienionych enumeratywnie w art. 178 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinien wziąć pod uwagę przede wszystkim ciężar gatunkowy naruszenia obowiązków zawodowych i standardów zawodowych, ich rozmiar i zakres. Dla wyboru właściwej kary dyscyplinarnej, zasadnicze znaczenie mają okoliczności dotyczące charakteru czynu (lub zaniechania). Zdaniem Sądu, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mające zastosowanie w niniejszej sprawie, nie dają organowi administracji publicznej możliwości badania winy czy stopnia winy rzeczoznawcy majątkowego, jak również badania okoliczności osobistych obciążających czy też łagodzących. 6. Podzielić należy w zupełności stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 334/04 (LEX nr 169432), w którym Sąd ten stwierdził, iż "Orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu czy też przepisów. Należałoby wyjaśnić, na czym to naruszenie polegało, na czym polegało nie zachowanie należytej staranności, na czym polegało nie wywiązanie się ze wszystkich i jakich obowiązków nałożonych przepisami, jakie zasady określone Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych i w jaki sposób naruszono. W zakresie orzekania o karze dyscyplinarnej nie jest wystarczające uzasadnienie hasłowe, ogólne, tak samo jak nie jest wystarczające przytoczenie uchybień stwierdzonych przez inny organ. Ten organ, który karę orzeka, powinien wiedzieć, dlaczego orzeka karę taką a nie inną, i powinien to uzasadnić; nie jest tutaj wystarczające przywołanie uchybień wskazanych przez inny organ (zespół). Należałoby również zwrócić uwagę na sprawę podstawową i zasadniczą - aby orzeczona kara była adekwatna do popełnionego czynu." Organ powinien szczególnie rozważyć, jeśli przepis prawa nie jest jasny i może być interpretowany odmiennie - co podnosił skarżący, czy w tej sytuacji można zarzucić rzeczoznawcy majątkowemu naruszenie tego przepisu, a w konsekwencji, czy jest możliwe zastosowanie kary dyscyplinarnej. 7. Podkreślić równocześnie należy, iż wybór przez organ orzekający rodzaju kary z art. 178 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec rzeczoznawcy majątkowego, nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia ustawowych obowiązków, jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego. 8. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury nie uzasadnił wystarczająco orzeczonej wobec rzeczoznawcy majątkowego M. K. kary dyscyplinarnej, jak również nie sprecyzował naruszeń, których konsekwencją powinna być orzeczona kara. Podkreślić również należy, iż obszerne przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działań i ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, nie może zastąpić precyzyjnego opisania zaistniałych i niebudzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa przez rzeczoznawcę majątkowego ze wskazaniem konkretnego naruszonego przepisu - przez organ administracji publicznej, uprawniony na mocy art. 195a ustawy o gospodarce nieruchomościami, do zastosowania jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 tej ustawy. Dodatkowo, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. I OSK 1435/04 (LEX nr 166683), który niniejszy skład orzekający podziela w zupełności, stwierdzić należy, iż Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. 9. Zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Należało zatem uznać, iż organ orzekając w sprawie naruszył art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa - a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 10. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu jak również cytowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w szczególności, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje organowi administracji publicznej uprawnienia do określania winy rzeczoznawcy majątkowego. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.