IV SA/Wa 295/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 295/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], ustalającą - na wniosek M. K., zwanej dalej "inwestorką" - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie garażu podziemnego i wjazdu na teren posesji o powierzchni zabudowy 180 metrów kwadratowych na działce nr ew.[...] z obrębu [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż w dniu [...] czerwca 2007 r. inwestorka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent ustalił wskazane wyżej warunki zabudowy. Odwołanie od decyzji Prezydenta wniósł J. Z., zwany dalej "skarżącym", zarzucając rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu w szczególności: nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, niezachowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz uwarunkowań kompozycyjno -estetycznych, wadliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz gabarytów planowanej inwestycji, oparcie się na ustaleniach wadliwie sporządzonej analizy stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, wadliwe operowanie terminami: "działka budowlana" i "teren inwestycji", nieuwzględnienie faktu, iż projektowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, uznając zarzuty skarżącego za nie znajdujące potwierdzenia. SKO podniosło, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki wskazane w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", w tym w szczególności z §3, 4, 5, 7 i 8 tego aktu. W obszernej skardze na decyzję SKO skarżący podniósł: 1. Naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, tj.: * naruszenie art.64 ust.1 w związku z art.53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, * naruszenie art.61 ust.1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść pojęcia "działki sąsiedniej" jest uzależniona wyłącznie od uznania organu i dowolnego wyznaczenia przez ten organ obszaru analizowanego, * naruszenie §3 ust.1 rozporządzenia poprzez uznanie, że obszar analizowany może zostać wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analiza może zostać przeprowadzona przez ten organ w sposób wybiórczy, * naruszenie §4 rozporządzenia poprzez nie mające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, nie będącej przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, * naruszenie §5 rozporządzenia poprzez nie mające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, nie będącego średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, * naruszenie §6 rozporządzenia poprzez nie mające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zabudowy nie będącej średnią szerokością elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, * naruszenie §7 rozporządzenia poprzez nie mające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie wysokości zabudowy nie będącej przedłużeniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, * naruszenie §8 rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu nieodpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art.7, 8, 15, 77§1, 80 oraz art.107§3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Skarga wywodzi, iż planowana inwestycja nie respektuje zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, tj. w szczególności zakłóca ład przestrzenny. Źródłem tego zakłócenia są w ocenie skarżącego parametry inwestycji, większe od tych, jakie posiada zabudowa już istniejąca w obszarze analizowanym. Oceny tej Sąd nie podziela. W świetle orzecznictwa NSA (wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, publ. LEX nr 465665) przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295). Okolicznością, którą należy podnieść jest fakt, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2006 r. Przywołanymi decyzjami ustalono - na wcześniejszy wniosek tej samej inwestorki - warunki zabudowy dla inwestycji o niemal identycznym charakterze jak inwestycja objęta decyzją zaskarżoną obecnie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie przepis ten nie ma bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem inwestycja będąca przedmiotem obecnie ocenianej decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzji SKO z dnia [...] listopada 2008 r. została objęta innym wnioskiem inwestorki, tj. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r., aniżeli inwestycja, której dotyczyły decyzje uchylone wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. Formalnie zatem wyrok dotyczył innej sprawy administracyjnej niż oceniana obecnie, niemniej z uwagi na wspomnianą wcześniej niemal identyczność obu planowanych przedsięwzięć odnotować należy, iż w przywołanym wyroku podniesiono, iż organy nie wskazały w czytelnej formie metodologii wyznaczenia kilku istotnych parametrów inwestycji. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż uchybienia tego rodzaju nie wystąpiły w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia [...] listopada 2008 r. oraz w poprzedzającej tę decyzję decyzji Prezydenta. Parametry inwestycji wyznaczono w oparciu o dane z analizy stanu zagospodarowania terenu sporządzonej przez organ I instancji. Analiza ta charakteryzuje się dostatecznym stopniem konkretności i szczegółowości i nie zawiera uchybień podobnych do tych, jakie obciążały analizę sporządzoną w postępowaniu zakończonym decyzjami uchylonymi przez WSA wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. Zarzuty skargi odnośnie wadliwości i tendencyjności analizy, jak też jej zinterpretowania przez organy bez uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego, nie są w ocenie Sadu trafne. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, iż przy ocenie możliwości inwestycyjnych istniejących na terenie inwestycji organy działały z intencją umożliwienia inwestorce zrealizowania inwestycji w jak najbardziej korzystny dla niej sposób, działając jednakże w ramach wyznaczonych przepisami ustawy i rozporządzenia, tj. wykazując konieczną dbałość o zachowanie ładu przestrzennego oraz poszanowanie interesów osób trzecich. Wykazywanie takiej intencji, z zachowaniem wskazanych wyżej ograniczeń, uznać należy za powinność organów. Odnosząc się do kwestionowanej w skardze wyznaczonej linii zabudowy należy wskazać, co następuje. W świetle §4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W ślad za rekomendacją zawartą w analizie decyzja pierwszoinstancyjna przewiduje: 1) obowiązująca linia zabudowy od ulicy [...] bez zmian w stosunku do stanu istniejącego, 2) nieprzekraczalna linia zabudowy dla projektowanej nadbudowy w poziomie czwartej kondygnacji według załącznika graficznego nr 1, 3) część projektowanej nadbudowy odsunąć od wspólnej ściany, dzielącej dwa budynki w zabudowie bliźniaczej na odległość uzasadnioną warunkami technicznymi. Z powyższego wynika, iż Prezydent przewidział, po pierwsze, iż kondygnacje istniejące już w budynku będącym przedmiotem inwestycji zachowają swoją linię zabudowy, która to linia jest przedłużeniem linii zabudowy charakteryzującej budynek, w którym mieszka skarżący (jest to zatem rozwiązanie zgodne z §4 ust.1 rozporządzenia), po drugie, iż linia zabudowy ostatniej, nadbudowywanej kondygnacji zostanie wycofana w stosunku do linii zabudowy kondygnacji niższych. To drugie rozwiązanie chroni w oczywisty sposób ład przestrzenny, zachowując od frontu obu budynków posadowionych w zabudowie bliźniaczej wrażenie ich równej wysokości (skoro zatem z analizy wynika jednocześnie możliwość wzniesienia przez inwestorkę czwartej kondygnacji oraz konieczność cofnięcia tej kondygnacji w celu zharmonizowania wysokości elewacji obu budynków, to wyznaczenie cofniętej linii zabudowy czwartej kondygnacji jest dopuszczalne w ramach §4 ust.4 rozporządzenia). Odnosząc się do kwestionowanego w skardze wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy należy zważyć, co następuje. Zgodnie z §5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2). W analizie sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stwierdza się w odniesieniu do wskazanego wyżej parametru, że: (-) do badania przyjęto 29 działek według punktu 1, (-) średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni analizowanego terenu wynosi 38%, (-) w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 41,9%, (-) 14 działek w obszarze analizowanym charakteryzuje się wskaźnikiem większym niż wskaźnik średni (przedział 38-69,4%), (-) powyższe uzasadnia ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika na poziomie 40%. Z powyższego wynika zatem, że: (-) dla inwestycji przyjęto wskaźnik zabudowy wyższy niż zalecany w §5 ust.1 rozporządzenia wskaźnik średni, (-) odstępstwo to jest nieznaczne i wynosi dwa punkty procentowe (40 w stosunku do 38), (-) organ wskazał, iż dopuszczenie odstępstwa tego rodzaju uzasadniają wnioski wynikające bezpośrednio z analizy, (-) stwierdzając powyższe organ wskazał, po pierwsze, na fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy jest wyższy niż średni wskaźnik na całym obszarze analizowanym, tj. 41,9 do 38, po drugie, na fakt, iż kilkanaście nieruchomości na obszarze analizowanym posiada wskaźnik wyższy od średniego, (-) w ocenie organu uzasadnia to ustalenie wskaźnika na poziomie wyższym niż średni wskaźnik dla całego obszaru a jednocześnie niższym niż średni wskaźnik dla najbliższego sąsiedztwa (wskaźnik przyjęty ostatecznie jest o 1 i dziewięć dziesiątych punktu procentowego niższy niż średni wskaźnik dla sąsiedztwa). W ocenie Sądu zastosowanie w sprawie normy z §5 ust.2 rozporządzenia jest w pełni uzasadnione. Odnośnie kwestionowanej przez skargę szerokości elewacji frontowej należy stwierdzić, co następuje. Zgodnie z §6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (ust.2). Odnośnie szerokości elewacji frontowej decyzja przewiduje, że: (-) w pierwszym planie elewacja ta pozostaje bez zmian, (-) w drugim planie zwiększy się o 2,0 metry. Wprawdzie w analizie nie wskazuje się precyzyjnie, w którym z dwóch sposobów wskazanych w §6 ustalenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło, nie ulega jednak wątpliwości, iż rygory ustalone tym przepisem nie zostały przekroczone. Po pierwsze, pomimo niewskazania w analizie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, należy wskazać, mając na uwadze wnioski wynikające z graficznej części analizy, iż poszerzenie tylnej części elewacji frontowej o dwa metry w stosunku do przedniej części elewacji nie przekracza dopuszczalnego marginesu tolerancji 20% w odniesieniu do szerokości elewacji frontowych występujących w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, zważywszy na fakt, iż zabudowa istniejąca na działkach nr [...] posiada identyczną ewentualnie bardzo zbliżoną szerokość, wynoszącą w przybliżeniu 10-11 metrów. Ponadto z analizy wynika, iż projektowana rozbudowa i nadbudowa możliwa jest w drugim planie w głąb działki od nieprzekraczalnej linii zabudowy. Oznacza to, iż przewidziane w decyzji dwa metry to fragment elewacji frontowej wycofanej w stosunku do właściwej elewacji frontowej pozostającej bez zmian, a zatem fragment o innym niż ta ostatnia znaczeniu i wadze z punktu widzenia ładu przestrzennego. Nawet zatem, gdyby parametr ten przekraczał wskazane w §6 ust.1 rozporządzenia 20%, to jego wyznaczenie byłoby w pełni dopuszczalne na podstawie ust.2 tego paragrafu. Odnośnie kwestionowanego w skardze wskaźnika wysokości zabudowy należy wskazać, co następuje. Zgodnie z §7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). Odnośnie wysokości budynku po nadbudowie i rozbudowie w decyzji Prezydenta przewidziano 4 kondygnacje, do 13,5 metra, zaznaczając, iż elewacja od strony ulicy [...], w pierwszym planie - do zachowania, bez zmian, czwarta kondygnacja wycofana od lica zewnętrznego elewacji frontowej. W analizie wskazano, iż wysokości w obszarze analizowanym są zróżnicowane: od 2 do 4 kondygnacji. Dominują budynki 2 i 3 kondygnacyjne. Część budynków czterokondygnacyjnych pozyskała czwartą kondygnację w wyniku nadbudowy. Są to budynki na działkach przy ulicy [...]. Teren inwestycji sąsiaduje od strony zachodniej bezpośrednio z działką przy ulicy [...], zabudowaną budynkiem czterokondygnacyjnym w zabudowie bliźniaczej. Z powyższego fragmentu analizy oraz z części graficznej analizy wynika, że: (-) na obszarze analizowanym dominują budynki dwu i trzykondygnacyjne, (-) budynków czterokondygnacyjnych znajduje się tam klika, (-) teren inwestycji graniczy z jednej strony z budynkiem czterokondygnacyjnym (działka nr [...]), a z drugiej strony z budynkiem trzykondygnacyjnym (działka nr [...], na której znajduje się lokal skarżącego), (-) na działkach położonych na tej samej stronie ulicy [...], co teren inwestycji (działki nr [...]) wysokość budynków jest zróżnicowana (wyłączając budynek posadowiony na terenie inwestycji występują trzy budynki trzykondygnacyjne, jeden budynek czterokondygnacyjny oraz jeden budynek w części trzy a w części czterokondygnacyjny, (-) występuje tu zatem sytuacja, o której mowa w §7 ust.2, tj. wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok, (-) organ nie wyznaczył jednakże wysokości w sposób wskazany w tym ustępie, tj. nie obliczył średniej wysokości występującej w obszarze analizowanym, (-) organ wyznaczył parametr poprzez nawiązanie do najwyższych budynków w obszarze analizowanym, (-) uznać należy, iż nastąpiło to na podstawie §7 ust.4 rozporządzenia. Rozwiązanie takie należy uznać za uzasadnione w świetle wniosków wynikających z analizy, albowiem: (-) wyznaczony wskaźnik mieści się w przedziale wskaźników występujących w obszarze analizowanym, (-) budynek czterokondygnacyjny sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, (-) zalecono rozwiązania niwelujące różnicę wysokości w stosunku do budynków trzykondygnacyjnych (wycofanie czwartej kondygnacji). Tym samym wymagania ładu przestrzennego zostały zachowane. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ §8 rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu nieodpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym stwierdzić należy, co następuje. Zgodnie z §8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W odniesieniu do geometrii dachu zapisano w decyzji, iż dach nad czwartą kondygnacją, w nawiązaniu do dachu istniejącego, tj. dach płaski, jednopołaciowy o kącie nachylenia do 5'. W poziomie 3 i 4 kondygnacji tarasy. W analizie stwierdza się, że na analizowanym obszarze przeważają dachy "płaskie", tj. jednopołaciowe, o niewielkim kącie nachylenia połaci, w granicach 5'-10'. Stwierdzić należy zgodność sposobu wyznaczenia geometrii dachu z odpowiednim przepisem rozporządzenia. W ocenie Sądu organu obu instancji w dostateczny i wszechstronny sposób wyłożyły w uzasadnieniach swoich decyzji przesłanki uwzględnienia żądania inwestorki. Zarzuty skargi co naruszenia wymienionych w przepisów postępowania administracyjnego nie znajdują zatem potwierdzenia. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.