II OSK 1776/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz ( spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/09 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 1776/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/09 po rozpoznaniu skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. ustalającą na wniosek M. K. - inwestorki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie garażu podziemnego i wjazdu na teren posesji inwestora - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji uznał, że wniosek inwestorki zasługuje na uwzględnienie. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł w szczególności, że nie zostały uwzględnione wymagania ładu przestrzennego, nie zostały zachowane walory architektoniczne i krajobrazowe oraz uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, wadliwie wyznaczono linię zabudowy oraz gabaryty planowanej inwestycji, oparto się na wadliwie sporządzonej analizie stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, stosowano niewłaściwie termin "działka budowlana" i "teren inwestycji" jak też nie dostrzeżono, że działka inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie podzielił zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, stwierdzając, że zostały zachowane warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/, w tym w szczególności ( 3 – 5 i 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 ww. ustawy poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, naruszenie art. 61 ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "działka sąsiednia" jest uzależnione wyłącznie od uznania organu i umożliwia dowolne wyznaczenie przez organ obszaru analizowanego, jak też naruszenie ( 3 - 8 ww. rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 8, 15, 77 ( 1, 80 i 107 ( 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zostały w sprawie naruszone zarówno wskazane w skardze przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego, zamieszczając w uzasadnieniu wyroku obszerne uzasadnienie dla takiego stanowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Ż. zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego, to jest art. 1 ( 1 i ( 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji oraz art. 3 ( 1 ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu przez Sąd poza konstytucyjnie określone granice kontroli legalności wykonywania administracji publicznej, 2/ przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 3 ( 1 ppsa i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 15, 80 i 107 ( 3 kpa poprzez zaniechanie kontroli działania organów administracji w zakresie naruszenia przez te organy wskazanych przepisów kpa, w tym w zakresie obowiązku ustalenia stanu faktycznego; oddalenie skargi, podczas gdy wobec określonych naruszeń powinna być uwzględniona, b/ art. 141 ( 4 ppsa, poprzez brak należytego odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze, a zatem pominięcie przez Sąd tych zarzutów i stanu faktycznego wskazanego w skardze, c/ art. 19 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez naruszenie prawa skarżącego do rozstrzygnięcia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zaniechanie wyłączenia sędziego w sytuacji istnienia okoliczności mogących wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności wywołanej przez uprzednie orzekanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowo-podmiotowym. W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zaskarżony wyrok oddalił skargę pomimo, że nie zostały spełnione wymagania w zakresie ładu przestrzennego oraz pełnego wyjaśnienia sprawy, przy czym w składzie orzekającym uczestniczył sędzia, co do którego bezstronności mogą zachodzić uzasadnione wątpliwości, skoro orzekał w innej analogicznej sprawie i mógł w niniejszej sprawie czuć się związany wcześniej wyrażonym stanowiskiem. Wnoszący skargę kasacyjną złożył pismo uzupełniające do tej skargi zauważając, że w jego ocenie zachodzi nieważność postępowania, bowiem postępowanie administracyjne, a następnie postępowanie sądowo-administracyjne, było prowadzone bez udziału następców prawnych innego uczestnika postępowania, który zmarł. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że wnoszący skargę kasacyjną, jak to wynika z administracyjnych akt sprawy zajmuje jeden z dwóch lokali mieszkalnych w budynku zbliźniaczonym z tym, który jest objęty wnioskiem inwestorki o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku złożonym w niniejszej sprawie, jak też w wypisie z ewidencji gruntów zapisano, że ma on udział w użytkowaniu wieczystym działki, na której znajduje się budynek, w którym zamieszkuje. Z żadnego z pisemnych stanowisk wyrażanych przez wnoszącego skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie nie wynika natomiast, w czym upatruje on ewentualne naruszenie jego uzasadnionego interesu prawnego kwestionowanym rozstrzygnięciem o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy sąsiedniego budynku stanowiącego drugą część bliźniaka. Obecna na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym inwestorka wyjaśniła, że lokal nr 2 zajmowany przez wnoszącego skargę kasacyjną znajduje się na piętrze sąsiedniego budynku. W tym stanie sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podnoszone w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty ocenić przy uwzględnieniu w szczególności takich poglądów, jakie zostały już zaprezentowane w orzecznictwie tego Sądu, a zwłaszcza w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 roku sygn. akt II OSK 860/09, w którym podkreśla się, że ustalona w art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie /nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego/ formalistycznego nad istotą rzeczy, to jest prawem każdego, kto ma prawo do terenu, aby w granicach określonych ustawą mógł zagospodarować dany teren. Potwierdzeniem tego stanowiska jest w szczególności treść rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, dopuszczającego w indywidualnie uzasadnionych przypadkach odmienne od ustalonego, podejście do poszczególnych rozpatrywanych elementów, mających wpływ na ocenę zachowania ładu przestrzennego. W wyroku tym wskazano także, iż inwestycja polegająca na dobudowie /nadbudowie/ istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich /znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej/ ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko wyrażone w zacytowanym wyroku uznając, że został on wydany w istocie w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Nie można potraktować jako zasadny zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 1 ( 1 i ( 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji oraz art. 3 ( 1 ppsa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu przez Sąd poza konstytucyjnie określone granice kontroli legalności wykonywania administracji publicznej wówczas, gdy skarżący w ogóle nie powiązał podnoszonych zarzutów dotyczących w istocie wyłącznie występującego w jego ocenie naruszenia prawa publicznego bez jakiegokolwiek powiązania ich z chronionym prawnie własnym interesem jako osoby trzeciej. Bardzo ogólne argumenty skarżącego dotyczące kwestii niewyjaśnienia szczegółowego, czy wszystkie ogromnie formalistyczne wymogi zostały zachowane przy braku wywiedzenia, w czym faktycznie upatruje on naruszenie jego prawnych interesów nie mogły być przedkładane nad ustawowo chronionym prawem inwestora do zabudowy własnego terenu. W związku z tym, iż Sąd I instancji bardzo szeroko, wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn skarga nie została uznana za usprawiedliwioną, zwłaszcza w kontekście niezwiązania jej zarzutów i uzasadnienia z postrzeganym przez skarżącego ewentualnym naruszeniem jego chronionego prawem interesu, nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego. Wobec podkreślenia przy tym w skardze kasacyjnej, że sędzia orzekający w składzie wydającym zaskarżony wyrok brał udział przy wyrokowaniu w innej sprawie, jak też przyznania, iż wniosek o wyłączenie sędziego nie został przez skarżącego złożony, bezzasadne jest też podnoszenie zarzutu naruszenia regulacji dotyczącej przepisów o wyłączeniu sędziego. Wobec podniesienia w uzupełniającym do skargi kasacyjnej piśmie kwestii zaistnienia podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku ze względu na nieważność postępowania, bowiem w sprawie administracyjnej nie ustalono właściwie kręgu stron postępowania /jedna ze stron zmarła i nie zapewniono udziału jej następcom/ należy jednoznacznie stwierdzić, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wprawdzie stanowi naruszenie prawa procesowego /art. 10 kpa/, to jednak wada ta stosownie do art. 145 ( 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie na wniosek uprawnionego /osoby pominiętej w postępowaniu administracyjnym/. Przepis art. 147 kpa jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 ( 1 pkt 4 kpa /nie zapewnienie udziału w postępowaniu stronie bez jej winy/ "następuje tylko na żądanie strony". Oznacza to, iż bez takiego żądania wyrażonego w formie wniosku o wznowienie, lub też skargi do sądu wniesionej przez uprawnionego do podnoszenia, że został pominięty bez swej winy w postępowaniu, ani organ administracji publicznej ani też sąd administracyjny, nie może z urzędu uznać, że zachodzi przesłanka wznowieniowa skutkująca uchyleniem danego aktu administracyjnego. Tym bardziej brak jest podstaw do podnoszenia przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu nieważności postępowania zakończonego wyrokiem Sądu I instancji wydanym nawet bez następców prawnych zmarłej strony, którzy jednak nie wystąpili o wznowienie postępowania, a zwłaszcza w niniejszej sprawie, nie kwestionują wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.