II OSK 589/11

Dnia 3 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Łd 1113/10 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K.D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ prowadził już postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o świadczeniu pieniężnym. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 28 lutego 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 4 maja 2005 r., o przyznaniu stronie świadczenia za okres od marca do sierpnia 1944 r. (łącznie 6 miesięcy). Strona nie składała skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie. W dniu 8 lutego 2010 r. do organu wpłynęło pismo strony stanowiące wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie. Następnie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał własną decyzję w mocy. Organ wyjaśnił, że skarżący wnosił już o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie organu, wydając kolejną decyzję na wniosek strony w trybie art. 155 k.p.a., organ orzekłby po raz drugi (w tym samym trybie) w tej samej sprawie administracyjnej. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji. Wyjaśnił, że skarżący już w 2005 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji przyznającej mu uprawnienie do świadczenia pieniężnego w trybie art. 155 k.p.a. Wniosek ten został rozpoznany przez organ decyzją z dnia [...] października 2005 r. o odmowie zmiany decyzji przyznającej uprawnienie świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję własną. Decyzja ta jest ostateczna i nie była zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pomimo tego, skarżący na tej samej podstawie prawnej jeszcze dwukrotnie wnosił o zmianę decyzji przyznającej mu świadczenie pieniężne z tytułu deportacji. W treści wszelkich pism skierowanych do organu w trybie art. 155 k.p.a. argumentacja skarżącego była tożsama. Z tych względów Sąd I instancji doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie organu było prawidłowe. W sprawie nie ma bowiem przedmiotu postępowania, gdyż sprawa z wniosku skarżącego zgłoszonego w tym samym trybie i z tym samym uzasadnieniem została już rozpoznania w sposób ostateczny. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący kwestionuje końcową datę deportacji przyjętą przez organ w decyzji o przyznaniu mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Organ przyjął, że deportacja zakończyła się w maju 1945 r., czyli wraz z datą zakończenia II wojny światowej. Tymczasem skarżący, z deportacji powrócił dopiero w październiku 1945 r. i z tego powodu domaga się przyznania mu świadczenia pieniężnego do tej daty. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, datą końca okresu deportacji, a więc przymusowego wywiezienia z terytorium Polski, jest data oficjalnego zakończenia działań wojennych, nie zaś data wyzwolenia miejscowości, w której skarżący, wraz z rodzicami, przebywał bądź data powrotu do kraju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 oraz art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ponowne złożenie wniosku o zmianę decyzję ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. skutkuje koniecznością umorzenia postępowania, podczas gdy przepis ten nie wyklucza zmiany decyzji ostatecznej za zgodą strony, nawet jeśli była ona wcześniej wydana w trybie art. 155 k.p.a. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, poprzez przyjęcie, że nie jest istotną data faktycznego powrotu do kraju, lecz data zakończenia działań wojennych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 oraz art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ponowne złożenie wniosku o zmianę decyzję ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. skutkuje koniecznością umorzenia postępowania, podczas gdy przepis ten nie wyklucza zmiany decyzji ostatecznej za zgodą strony nawet jeśli była ona wcześniej wydana w trybie art. 155 k.p.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wynikającą z powyższego przepisu przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji określa się jako "res iudicata" (powaga rzeczy osądzonej). Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Oznacza to, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47). Dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów i przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Nie ulega wątpliwości, że res iudicata dotyczy wszystkich decyzji wydawanych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do wywodzenia, że dla konkretnego rodzaju decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu administracyjnym, czy to na zasadach ogólnych (art. 104 § 1 k.p.a.) czy też w postępowaniach nadzwyczajnych (art. 151 § 1, art. 154, art. 155, art. 158 § 1, art. 162 § 1 i art. 163 § 1 k.p.a.), poszczególne przepisy w każdym przypadku muszą zastrzegać o obowiązywaniu zasady powagi rzeczy osądzonej. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi więc zasadę ogólną, stanowiącą uzupełnienie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie oznacza to, że wydanie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., uniemożliwia ponowne wydanie decyzji w tym samym trybie, dla tej samej strony i przez ten sam organ oraz na podstawie tożsamego wniosku (tożsamość podmiotu i przedmiotu). To z kolei oznacza, że organ administracji zobowiązany był umorzyć postępowanie wszczęte kolejnym, tożsamym wnioskiem strony, bowiem w przeciwnym wypadku naraziłby się na zarzut wydania decyzji w warunkach powagi rzeczy osądzonej, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Przepisy dotyczące załatwienia sprawy w trybie art. 155 k.p.a. nie przewidują bowiem możliwości odmowy wszczęcia postępowania lub innego załatwienia wniosku bez wszczynania postępowania. Jedynie na marginesie wskazać należy, że możliwe jest oczywiście wielokrotne zastosowanie wobec tej samej decyzji ostatecznej trybu określonego w art. 155 k.p.a., jednak wyłącznie pod warunkiem braku tożsamości kolejnych wniosków. W ramach drugiego z zarzutów kasacyjnych, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że nie jest istotną data faktycznego powrotu do kraju, lecz data zakończenia działań wojennych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną doszedł do przekonania, że rozważania w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, były zbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonywał bowiem kontroli decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jedynie pod kątem zgodności z prawem umorzenia postępowania. Stąd też brak było podstaw do odnoszenia się do kwestii, które mogłyby być przedmiotem rozważań przy załatwieniu sprawy co do jej istoty, a więc okoliczności mogących stanowić uzasadnienie decyzji o odmowie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Pomimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a więc brak było podstaw do jego uchylenia z tej przyczyny (art. 184 p.p.s.a.). Oznacza to ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny odnieść się do podnoszonych w tym zakresie argumentów skargi kasacyjnej. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.