IV SAB/Wa 158/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Zarząd Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku skarżącej M. P. z dnia [...] stycznia 2010 roku o zwrot opłaty recyklingowej w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego odpisu niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy Pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. p. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w związku z nie rozpatrzeniem jej wniosku dotyczącego zwrotu opłaty wniesionej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwanego dalej "Funduszem", w związku z treścią art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) w następstwie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu wskazując, iż w bezczynności postaje w jej ocenie Fundusz. Skarga została wniesiona w następujących uwarunkowaniach faktycznych. Skarżąca zwróciła się z przedmiotowym wnioskiem pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. Wskazała, iż opłatę uiściła za pojazdy marki Nissan Micra i Opel Agila. W jej ocenie przepisy w zakresie obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty pozostają w sprzeczności z przepisami prawa wspólnotowego - przywołano dyrektywę 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t. 5 s. 224). Na przedmiotowy wniosek odpowiedziano pismem z dnia 10 lutego 2010 r. podpisanym przez eksperta Departamentu Księgowości i Rozliczeń w Biurze Funduszu. Wskazano w nim na brak podstaw do zwrotu kwoty wniesionej z tytułu uiszczenia opłaty. Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. skarżąca złożyła do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie jej wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wskazując, iż w bezczynności pozostaje Fundusz. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Fundusz do chwili obecnej nie ustosunkował się do wniosku o zwrot opłaty. Skarżąca do dnia złożenia skargi nie otrzymała "żadnej decyzji" w sprawie zwrotu. Wniosła o zobowiązanie Funduszu do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Fundusz wskazał, iż nie jest on właściwy do zwrotu opłaty, jest on jedynie jej beneficjentem. Wywodzono, iż Fundusz nie jest organem administracji, a żaden z jego ustawowo powołanych organów nie jest kompetentny 2 Sygn. akt IV SAB/Wa 158/10 do orzekania w tym przedmiocie na podstawie przepisów K.p.a. Przywołano orzecznictwo Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienia w sprawach o sygn. akt II OSK 390/09 i 861/10, i IV SA/Wa 126/09). Jednocześnie brak jest przesłanek merytorycznych do dokonania zwrotu wpłaconej opłaty a odpowiedź na żądanie została faktycznie udzielona pismem z dnia 10 lutego 2010 r. Wobec powyższego wniesiono o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wymaga ustalenia czy skarga na bezczynność jest dopuszczalna, w myśl art. 3 pkt 8 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając tą kwestie Sąd podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1608/09 w zakresie, w jakim wskazano w nim, iż zwrot wpłaty na rachunek Funduszu, jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym (art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji) stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. W związku z tym, w razie jej niezałatwienia w terminie przysługuje skarga na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w związku z treścią art. 3 pkt 4 i 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, zauważa, iż regulacje dotyczące funkcjonowania Funduszu, na gruncie których stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym orzeczeniu zostały znowelizowane ustawą z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy -Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 216, poz. 1664). Jednak doszedł do przekonania, iż wprowadzone zmiany nie mają wpływu na kwestie, w których wyrażono ocenę prawną w przywołanym wyroku o sygn. akt II OSK 1608/09. Pomimo uchylenia dotychczasowych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy, treść nowoprzyjętych regulacji prawnych, gdy chodzi o funkcjonowanie Funduszu w kwestiach istotnych, pozostała bez zmian. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie trafny wydaje się wyrażony we wskazanym orzeczeniu pogląd, iż organem administracji (w znaczeniu funkcjonalnym), pozostającym potencjalnie w bezczynności może być Fundusz, jako państwowa osoba prawna. Atrybut osobowości prawnej wydaje się mieć wyłącznie wpływ na Sygn. akt IV SAB/Wa 158/10 podmiotowość w sferze określonych praw i obowiązków w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Natomiast czynności z zakresu administracji publicznej mogą wykonywać wyłącznie organy Funduszu powołane do wykonywania określonych funkcji publicznych w świetle stosownych aktów normatywnych. Wykładnia taka pozostaje w zgodzie z zasadą, iż specyfiką organów wykonujących władzę z zakresu administracji publicznej jest istnienie tzw. piastuna, czyli osoby (czy osób w przypadku organów kolegialnych) wykonującej z mocy konkretnych przepisów określone zadania z zakresu administracji publicznej, a ich rozstrzygnięcia mają charakter władczy. W rozpoznawanym przypadku, z mocy regulacji rangi ustawowej -ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - publicznoprawne zadania Funduszu są wykonywane odpowiednio przez Radę Nadzorczą i Zarząd (art. 400c ust. 1), przy czym określone kompetencje przypisano również Prezesowi Funduszu (art. 400i ust. 16-18, art. 400I ust. 1). Spośród nich tylko niektóre mają charakter władczy. Należy do nich dysponowanie środkami publicznymi, gdy z mocy przepisu szczególnego nie wynika, iż odbywa się to w innej formie niż władcza (np. poprzez zawarcie umowy). W świetle ustawowo zakreślonych zadań organów Funduszu, gdy chodzi o dysponowanie środkami publicznymi, właściwym w przypadku wniosku o rozdysponowanie wpływów poprzez dokonanie zwrotu opłaty, jest Zarząd Funduszu, w myśl art. 400k ust. 1 pkt 4 ustawy. Konkluzję taką potwierdził obecny na rozprawie pełnomocnik organu (w ocenie Sądu pełnomocnictwo udzielono do reprezentowania Funduszu obejmuje także reprezentowanie jego organu - Zarządu). W tym świetle organem administracji o charakterze funkcjonalnym, gdy chodzi o dysponowanie środkami publicznymi (z wyjątkiem przypadków zastrzeżonych dla Rady Nadzorczej - co w niniejszej sprawie nie ma miejsca) jest Zarząd Funduszu. Reasumując w ocenie Sądu usytuowanie samego Funduszu, jako państwowej osoby prawnej, w strukturze podmiotów publicznych przyrównać można np. do statusu jednostek samorządu terytorialnego. Przykładowo np. województwo samorządowe dysponuje osobowością prawną i z tego tytułu może być podmiotem praw i obowiązków. Jednocześnie swoje zadania publiczne, gdy przysługują mu funkcje władcze (sfera tzw. imperium), wykonuje poprzez ustawowo wskazane organy (sejmik, zarząd, marszałek) i wyłącznie to one mogą pozostawać potencjalnie w bezczynności, z uwagi na niewykonywanie zadań, nie zaś województwo, jako osoba prawna. Sygn. akt IV SAB/Wa 158/10 Jednocześnie, w przypadku wpływu wniosku o zwrot opłaty, wykonanie stosownej operacji przelania lub wypłaty środków w gotówce (co jest wyłącznie czynnością księgowo-kasową) musi być poprzedzone wydaniem stosownej dyspozycji, co powinno być rozstrzygane przez Zarząd Funduszu, a proceduje on na posiedzeniach poprzez podejmowanie uchwał większością głosów, w myśl § 5 ust. 1 i §17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Dz.U. Nr 96, poz. 865), przy czym członek Zarządu niezgadzający się z podjętą uchwałą może zgłosić do protokołu zdanie odrębne (§17 ust. 2). W tej sytuacji rozpoznanie wniosku powinno nastąpić poprzez przyjęcie aktu z zakresu administracji publicznej (tu uchwały) nie zaś w formie czynności materialno-technicznej zwrotu opłaty, W tym właśnie zakresie, w ocenie Sądu, przysługuje stronie stosowna skarga, o ile organ pozostaje w bezczynności. Sąd nie może podzielić wobec tego również poglądu wyrażonego w przywołanym wcześniej orzeczeniu o sygn. akt II OSK 1608/09, jakoby przedmiotem skargi mogło być ewentualne pozostawanie w zwłoce w dokonaniu czynności materialno-technicznej zwrotu opłaty. W ocenie Sądu, podlegające zaskarżeniu zaniechanie może polegać wyłącznie na nie podjęciu stosownej uchwały przez kompetentny organ. Wyrażając takie stanowisko, poza przywołanymi wcześniej uwarunkowaniami formalnymi, Sąd miał na względzie także aspekty praktyczne, tj. poszukiwanie takiej wykładani regulacji normatywnej, która zapewni optymalną kontrolę legalności działań (w tym rozpatrywania przypadków bezczynności) organów administracji. Uznanie za trafną wykładani, w świetle, której zwrot należności stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną oznaczałoby, iż w przypadku braku wyczerpującej odpowiedzi na skargę organu, brak byłoby jego stanowiska w przedmiocie żądania zdatnego do zweryfikowania pod kątem legalności. Wobec tego, Sądowi badającemu skargę na bezczynność mogłyby nie być znane w ogóle motywy nie uwzględnienia wniosku przez pozostający potencjalnie w zwłoce organ administracji. Jednocześnie, w ocenie Sądu zbyt daleko idącym w świetle regulacji normatywnych dotyczących funkcjonowania organów Funduszu byłoby przyjęcie domniemania rozstrzygania kwestii ewentualnego zwrotu opłat (z uwagi na zarzut ich nienależności) w drodze decyzji administracyjnej. Uprawnienie do orzekania w drodze decyzji administracyjnej powinno generalnie wynikać z regulacji normatywnej, wskazującej organ właściwy do orzekania w sprawie w konkretnej formie. Sygn. akt IV SAB/Wa 158/10 Powyższe stawisko nie pozostaje w sprzeczności z prezentowanymi w przytoczonych przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dotyczyły one bowiem formy procedowania w zakresie innych nałożonych na Fundusz zadań (kwestia dopłat w zakresie recyklingu pojazdów). Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia o sygn. akt II OSK 390/09 nie ma analogii pomiędzy uwarunkowaniami prawnymi w obu przypadkach. Jednocześnie Sąd orzekający w tym składzie nie podziela poglądu prezentowanego w przywołanym w skardze prawomocnym postanowieniu niniejszego Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 126/09. W ocenie Sądu pomimo wskazania w treści skargi, iż jest ona wniesiona na bezczynność Funduszu, należy ją rozpatrzeć zgodnie z intencją skarżącej, która dąży w istocie do orzeczenia w przedmiocie jej żądania przez właściwy organ, jako skargę na bezczynność Zarządu Funduszu. Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, iż skarga jest zasadna. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną przyczyną w ich podjęciu lub dokonaniu, leżącą po stronie organu. Sąd ma na uwadze, iż nie ma szczegółowej regulacji określającej termin dokonania czynności z zakresu administracji publicznej w rozpoznawanym przypadku, czyli podjęcia przez Zarząd Funduszu uchwały w przedmiocie wniosku skarżącej. W ocenie Sądu nie można jednakże stąd wywodzić, iż nie jest możliwe, aby wykonujący funkcję organu administracji Zarząd Funduszu pozostawał w bezczynności. Tego rodzaju wykładania przepisów pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i faktycznie, w szeregu przypadków, niezasadnie pozbawiałaby strony należytej ochrony przed 6 Sygn. akt IV SAB/Wa 158/10 dowolnością działania organów wykonujących zadania w zakresie administracji publicznej. Zadaniem Sądu rozpatrującego skargę, o ile brak jest regulacji szczególnej określającej termin dokonania czynności o charakterze publicznoprawnym, a zadania te muszą być zrealizowane z mocy prawa, jest ocena działania organu przez pryzmat zachowania "terminu rozsądnego" (czasu, który przy prawidłowym, bieżącym dokonywaniu czynności prawnych czy faktycznych jest niezbędny). Oznacza to w przedmiotowej sprawie, iż Zarząd Funduszu pozostaje w bezczynności, mając na uwadze termin przedłożenia wniosku (styczeń 2010 roku) oraz czas niezbędny realnie dla podjęcia stosownej uchwały. Jedynie na marginesie trzeba odnotować, iż nie czyni zadość rozpatrzeniu wniosku udzielenie odpowiedzi przez pracownika aparatu administracyjnego Funduszu (jego Biura -pismo eksperta z dnia 10 lutego 2010 r.). Jednocześnie bezzasadne jest żądanie skargi wydania decyzji administracyjnej w sprawie (kompetencja organu w tym zakresie nie może wynikać wyłącznie z domniemania). Określając termin załatwienia sprawy poprzez podjęcie stosownej uchwały Sąd miał na względzie konieczność wskazania w orzeczeniu rozsądnego terminu, w którym, z punktu widzenia procedowania instytucji publicznej, może być załatwiona tego rodzaju sprawa (przygotowanie projektu stosownej uchwały, wprowadzenie do porządku obrad oraz jej podjęcie na posiedzeniu Zarządu). Natomiast z uwagi na przedmiot sprawy (skarga na bezczynność, co do podjęcia aktu) poza oceną Sądu na tym etapie pozostaje kwestia, czy żądanie skarżącej (zwrotu opłaty) jest zasadne. Skoro organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w stosownym terminie, skargę należało uznać za uzasadnioną i stosownie do art. 149 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku.