I OSK 689/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1042/10 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] 2.zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy B. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1042/10 oddalił skargę Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie 2 "W.S.", jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja ta z dniem 22 października 2001 r. stała się ostateczna. Działka nr [...] o pow. 1,4637 ha stanowiła część położonej w B. dawnej nieruchomości ziemskiej, której właścicielem był R.W., a przejętej w całości na rzecz Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, w oparciu o orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia 7 lipca 1959 r. utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1961 r. nr [...]. Obecnie działka ta stanowi część drogi publicznej - ul. H. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] orzekł m.in. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 3 i 7 lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. działki nr [...]. Wniesione na tą decyzję skargi, zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalone wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 4470-4472/02. Również skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (wyrok z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na wniosek M.K. i Z.Z. (następców prawnych R.W.) decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...]. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał fakt, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz poprzedzające je orzeczenia Prezydium WRN w B. z dnia 3 i 7 lipca 1959 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. [...], poprzez stwierdzenie ich nieważności w części dot. m.in. przejęcia przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], a powstałej z podziału dgr [...]. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, nie podlegała więc działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Tym samym mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności na rzecz Gminy B. Powoduje to, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2001 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę B. z mocy prawa własności spornej nieruchomości pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowi to rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Minister podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Oznacza to, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem, przywrócony został stan obowiązujący przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Prezydent Miasta B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym m.in. tego, że na działce wybudowana została ulica H.K. Ponadto zarzucił naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. Zdaniem Prezydenta Białegostoku stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki stanowiącej drogę, która z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, po. 872 ze zm.) stała się własnością gminy stanowi rażące naruszenie prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzje utrzymał w mocy, podtrzymując argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu nadzorczym istnienia na działce nr [...] drogi wskazał, że stosownie do art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Zdaniem organu, zasadnicze znaczenie w kwestii oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, na które powołuje się Gmina B. ma znajdujący oparcie w orzecznictwie sądowym fakt, że nakłady poczynione na nieruchomości nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Za niezasadny uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. wskazując, iż pismem z dnia 11 września 2009 r. Prezydent Miasta Białystok został poinformowany o wszczęciu postępowania nieważnościowego i umożliwiono mu zapoznanie się w terminie 30 dni z zebranymi dokumentami, uzupełnienie materiału dowodowego i złożenie ewentualnych wyjaśnień. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie: - art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętej decyzji; - art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z dnia 2 października 2001 r.. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie wskazując na czym to naruszenie polega oraz dlaczego organ uznał je za rażące; - art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja komunalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji lakoniczne odniósł się do zarzutu naruszenia art. 73 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., ograniczając się do stwierdzenia, że przesłanka ta nie może zostać uwzględniona przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych albowiem nie była przedmiotem rozważań orzecznictwa. Zdaniem skarżącej organ powinien samodzielnie dokonać oceny tej przesłanki i wyjaśnić na podstawie danego stanu faktycznego i prawnego motywy zaistnienia lub też nie nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1700/06 (lex nr 420111) wyraził pogląd, że nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, a także, że wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W ocenie skarżącej gminy stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej obejmującej drogę publiczną, która na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą gminną stanowiło rażące naruszenie prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie w dniu 27 maja 1990 r. (tj. wejścia w życie tej ustawy) nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty jest sprzeczna z normą zawartą w tej regulacji. Powoduje to, że decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną - rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. w trybie art. 156 § 1 K.p.a. zostały wyeliminowane orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka, przejęta została przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania, w związku z czym ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. Oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak, jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Nie budzi zatem wątpliwości, że w dacie wejścia w życie cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym i nie mogła podlegać jej regulacjom. Sąd pierwszej instancji uznał, iż zarzut skargi w którym podniesiono, że w toku postępowania nadzorczego organ nie uwzględnił art. 73 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani też faktu, że gmina na podstawie ważnego pozwolenia na budowę wybudowała drogę jest nietrafny. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej obejmującej nieruchomość, na której posadowiona zastała droga publiczna, nie rodzi skutków, które byłyby sprzeczne z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym. Wyeliminowanie tej decyzji ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Gmina B. w dacie 27 maja 1990 r. nie stała się właścicielem spornej nieruchomości, lecz władała nią bez tytułu prawnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie wystąpiła zatem nieodwracalność skutków prawnych, gdyż działki objęte komunalizacją istnieją, następcy prawni właściciela ziemskiego posiadają zdolność do korzystania względem tych działek z uprawnień właścicielskich, a prawo własności przez nich utracone zostało im przywrócone poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Zasadnym jest zatem stwierdzenie organu, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2001 r. w części dotyczącej komunalizacji aktualnej działki nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Poza tym, Sąd pierwszej instancji uznał wprawdzie za zasadny zarzut naruszenia przez Ministra art. 107 § 3 K.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego wskazania, że kwalifikowana wada prawna decyzji komunalizacyjnej jest wynikiem rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 19 maja 1990 r., to jednak stwierdził, iż uchybienie to, jako dotyczące w istocie jedynie jakości sporządzonego uzasadnienia, nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nie uniemożliwiało odtworzenia motywów, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina B. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), albowiem na dzień wejścia w życie ustawy kompetencyjnej z 1990 roku, tytuł prawny do nieruchomości, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, przysługiwał Skarbowi Państwa. Tytuł ten nie był kwestionowany, ani w trakcie postępowania komunalizacyjnego, jak też w innych postępowaniach, zaś decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowała z obrotu prawnego orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r., gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej np. w wyroku z dnia [...] czerwca 2001 w sprawie IV SA 1011/00, nie miała ona podstawy prawnej, jako że brak było przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Jednakże pominięto jakże ważną okoliczność, a mianowicie to, że przejmowanie nieruchomości w trybie i na warunkach dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), następowało z mocy prawa, a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z mocy prawa nieważnej, nie może skutkować na inne obszary własnościowe przy założeniu, że nieruchomości objęte przejęciem z mocy prawa, w trybie art. 2 ust. 1 lit e ww. dekretu, stały się własnością Skarbu Państwa właśnie z mocy przywołanego przepisu. W istniejących uwarunkowaniach postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej może ewentualnie nastąpić po ostatecznym stwierdzeniu, że nieruchomość przejęta podlegała nacjonalizacji dokonanej na podstawie przepisów dekretu, co jedynie może zostać potwierdzone w postępowaniu przeprowadzonym, na wniosek strony, na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia wykonawczego (por: uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 sygn. akt I OPS 3/10 - op. na stronach internetowych NSA). W niniejszej sprawie takie postępowanie nie toczyło się i nie toczy się przed organem właściwym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie również z dniem 27 maja 1990r. i która nie przekazała kompetencji do orzekania w tych sprawach (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu) organom samorządu terytorialnego lub innym organom, a wobec czego organami właściwymi do orzekania w omawianych sprawach w pierwszej instancji byli i są wojewodowie; 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i oparcie rozstrzygnięcia na art. 156 § 2 K.p.a., z pominięciem art. 73 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 433, poz. 872 ze zm.), a w związku z czym błędnie zastosowano prawo uznając, iż stan prawny powstały w wyniku wprowadzenia art. 73 tej ustawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych; 3. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, poprzez nieuwzględnienie i zbadanie uwarunkowań prawnych i faktycznych związanych z wprowadzeniem reformy rolnej na podstawie wskazanych w zarzucie pierwszym przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem wpłynęły na ocenę zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, a przede wszystkim na ocenę, iż Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił przyczyn prawnych stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 3 i 7 lipca 1959 r. Przyczyny te zostały omówione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 1011/00, w którym stwierdzono, że rozporządzenie wykonawcze stanowiło jedynie podstawę do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, lecz przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, gdyż następowało ono z mocy prawa. Zatem decyzje o przejęciu zostały wydane bez podstawy prawnej. Uwzględniając powołane stanowisko Sądu wskazała, że chociaż decyzja o przejęciu była wadliwa to nie jest wykluczoną sytuacja, że nieruchomość ta została przyjęta z mocy prawa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Strona, nie zgadzającą się z tym stanowiskiem, może w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wystąpić o orzeczenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu. Dopiero zatem orzeczenie wydane w powołanym trybie może rozstrzygnąć kwestię tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. A więc tylko w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia można byłoby mówić o wadliwości samej decyzji komunaliazacyjnej. Nieruchomość będąca przedmiotem unieważnionej decyzji komunalizacyjnej stanowi w całości drogę publiczną. Z uwagi na treść art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nawet w przypadku wadliwości decyzji komunalizacyjnej na mocy tegoż przepisu doszło do przejęcia nieruchomości zajętych pod drogę z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji w części objętej drogą, która na mocy przywołanego art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się i tak własnością gminy stanowiłoby rażące naruszenia prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podał, że rozstrzygając sprawę w jej granicach – w niniejszej sprawie w granicach przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić omówione na wstępie uwarunkowania prawne, ściśle związane z trybem realizacji reformy rolnej. Pominięcie tego aspektu sprawy, niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania. M.K. i Z.Z. – uczestniczki postępowania reprezentowane przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stwierdziły, że jest on bezzasadny. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy B., w dacie wejścia w życie ustawy kompetencyjnej nie była i nie mogła być właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji dekomunalizacyjnej, a to z uwagi na fakt, że na mocy dekretu PKWN na własność Państwa przechodziły nieruchomości rolne spełniające odpowiednie normy obszarowe — w tym przypadku powyżej 50 ha. Kwestia ta była przedmiotem postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną i wykonalną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...]) stwierdzającą ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 3 i 7 lipca 1959 r. Z tej przyczyny postępowanie przed Wojewodą w sprawie niepodlegania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN jest niczym nieuzasadnione. W konsekwencji wspomniana nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a zatem nie mogła przejść na własność Gminy B., a następnie podlegać przepisom ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i argumenty okazały się trafne. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. część nieruchomości stanowiącej dawniej własność R.W., obecnie określonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. W świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zatem, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowym stanie faktycznym. Skutkowało to przyjęciem, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2001 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym pogląd organu, że skoro ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 3 lipca oraz z dnia 7 lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. działki nr [...], które to orzeczenia stanowiły o przejęciu spornego gruntu na rzecz państwa w trybie przepisów o reformie rolnej, to tym samym działka ta nie mogła nigdy stanowić własności państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie stanowisko to należy uznać za przedwczesne. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.) przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e (zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe) w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Oznacza to, że wydanie decyzji administracyjnej (oczywiście wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie rozstrzygało kwestii nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej własność R.W. Z tych względów uznać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej. W związku powyższym uznać należy, iż autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, choć nie w pełni prawidłowo zarzuty te uzasadnił. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że: " w oparciu o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m. in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej" jedynie nieprawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego tj. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Błędnie uznał, że do przejścia prawa własności spornego gruntu doszło na podstawie, obecnie wyeliminowanych z obrotu, decyzji nacjonalizacyjnych, podczas, gdy w trybie reformy rolnej przejście prawa własności nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym następowało z mocy prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnie wywiedziono, że w sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia powinny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego przyjmuje się bowiem, że dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałaby przyjąć, że w danym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ( por: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469). Oznacza to, że dopiero wydana w omawianym postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z tych względów, odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczności, że w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...]) stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń nacjonalizacyjnych, ustalono, iż nieruchomość ziemska, stanowiąca własność R.W. stanowiła powierzchnię mniejszą niż 50 ha, a skarga na tę decyzję została przez Sąd administracyjny prawomocnie oddalona, nie mogła mieć znaczenia dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podkreślić należy, iż powołana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, orzekających o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. A zatem, przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy badane decyzje posiadały oparcie w przepisach prawa, czy też zostały wydane bez podstawy prawnej. Przedmiotem tego postępowania nie było natomiast ustalanie, czy nieruchomość R.W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Z tego względu nie można uznać, że omawiana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. rozstrzygała definitywnie o kwestii, czy Skarb Państwa nabył w trybie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej majątek R.W. Ponadto wskazać należy, iż z powołanego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wyciągu z wykazu hipotecznego księgi wieczystej B. hip. nr [...], wynika, że ogólna powierzchnia majątku R.W. przekraczała 95 ha. Wprawdzie pełnomocnik uczestniczek postępowania stwierdził, że właściciel majątku przed 1939 r. zbył jego znaczną część, także przed wybuchem II Wojny Światowej i powierzchnia nie przekraczała 50 ha, to jednak okoliczność ta powinna zostać dokładnie wyjaśniona zwłaszcza, iż nie można wykluczyć, że część nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność R.W. nie została objęta decyzjami nacjonalizacyjnymi. Z kolei, oceniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdzić należy, iż zarzut ten jest związany z podniesionymi przez skarżącą gminę zarzutami naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając jego naruszenie podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił regulacji prawnorzeczowej, określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W konsekwencji należało przyjąć, że źródłem wskazanego w skardze kasacyjnej uchybienia proceduralnego była obraza prawa materialnego a nie samoistne naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Z kolei, zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie skarżąca kasacyjnie uzasadniła faktem pominięcia przez Sąd pierwszej instancji regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśnić należy, iż dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji deklaratoryjnej, przewidzianej w ustępie 3 tegoż artykułu, można dokonywać ustaleń, czy dana nieruchomość miała charakter drogowy i spełniała pozostałe przesłanki, określone w art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Ponadto, przejście prawa własności w tym trybie następowało wprawdzie z mocy samego prawa, ale dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. a zatem dziewięć lat później niż data, w której następowała komunalizacja mienia z mocy prawa, określona ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Z tych względów, zarzut pominięcia powołanej regulacji ocenić należy jako chybiony. Wskazać należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy ponownym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna Gminy B. była częściowo uzasadniona w zakresie, w jakim zarzucała Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego i z tego względu na podstawie. 188, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i 193 tej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).