I SA/Wa 846/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty [...] w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu [...] w W. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o innym przeznaczeniu (poddasze nieużytkowe) nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Prezydent [...] odmówił Zarządowi [...] w W. wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o innym przeznaczeniu (poddasze nieużytkowe) nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., podnosząc w uzasadnieniu m.in., że organ w swoich zasobach nie posiada dokumentów, bądź informacji potwierdzających, że lokale te mają inne przeznaczenie niż mieszkalne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zarząd [...] w W., domagając się wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 kpa, jak również art. 7 i art. 77 kpa poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r., mimo jej wyeliminowania z obrotu prawnego, stanowi nadal podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowe lokale są wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając zażalenie wskazało, że nie zasługiwało ono na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2009 r. jest prawidłowe. Organ przytoczył treść przepisów art. 217 § 1 kpa i 218 kpa i wyjaśnił, iż skoro w aktach będących w posiadaniu organu brak jest dokumentów, informacji, czy danych potwierdzających, że lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., powstałe w wyniku adaptacji poddasza na cele mieszkalne, miały inne przeznaczenie niż mieszkalne, to niemożliwym było wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Z kolei okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie zaadaptowanego poddasza na cele mieszkalne, nie wpływa w żaden sposób na określenie (zmianę) tych lokali na lokale o innym przeznaczeniu. W ocenie Kolegium dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji obojętnym jest, że w ewidencji lokali dla budynku, prowadzonej przez Biuro Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy [...], nie ma lokali mieszkalnych o numerach [...]. Nie oznacza to bowiem, że lokale te mają inne przeznaczenie niż mieszkalne. Natomiast w postępowaniu uproszczonym, mającym za przedmiot wydanie zaświadczenia, możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego), m.in. w celu ustalenia statusu prawnego przedmiotowych lokali jest praktycznie wyłączona (art. 218 § 2 kpa), gdyż możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbiorów danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Użyty zwrot "postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 kpa. Zatem, w ocenie organu, nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania stosownych dowodów na potwierdzenie danej okoliczności i wykraczanie w pozyskiwaniu dokumentów poza zasoby własne organu. Kolegium stwierdziło, iż jeżeli fakty albo stan prawny, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca, wynika z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to organ wydaje zaświadczenie. W przeciwnym razie, organ odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści. Tym samym chybiony jest również zarzut zażalenia, że organ uznał, iż unieważniona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2007 r. stanowi nadal podstawę do wykorzystywania poddasza na cele mieszkalne. Organ I instancji, w żadnym fragmencie uzasadnienia swojego stanowiska nie zawarł takiego sformułowania. Stwierdził jedynie, że w swoich zasobach posiada decyzję nadzorczą [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r. nie pociągnęło za sobą niejako automatycznie skutku, że lokale wykorzystywane dotychczas na cele mieszkalne zmieniły swoje przeznaczenie na lokale o innym przeznaczeniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. Wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. Postanowieniom tym zarzuciła: - naruszenie art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa polegające na niezastosowaniu tych przepisów w zakresie konieczności wydania przez organ zaświadczenia, w przypadku potwierdzania faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu organu; - naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów: - błędne założenie, że proces budowlany został zakończony, pomimo braku w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie; - błędne uznanie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] maja 2008 r. stwierdziła nieważność decyzji PINB nr [...] z 11 czerwca 2007 r. jedynie w zakresie podmiotu (inwestora), na rzecz którego została wydana oraz błędne uznanie, że decyzja PINB (pomimo stwierdzenia jej nieważności przez decyzję nr [...] MWINB) może stanowić podstawę oceny, w jaki sposób mogą być użytkowane lokale na obszarze poddasza nieużytkowego; - pominięcie dokumentu w postaci ekspertyzy technicznej sporządzonej przez dr inż. B. T. (rzeczoznawcę budowlanego), z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe lokale mogą być użytkowane jedynie jako poddasze nieużytkowe, a użytkowanie ich na cele mieszkalne stworzy ryzyko zagrożenia dla ludzi i mienia; - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie przez organ II instancji, dlaczego odmówił mocy dowodowej dokumentom dotyczących stanu prawnego i technicznego przedmiotowych pomieszczeń, które zostały zgromadzone w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi Wspólnota podniosła, iż wykładnia art. 217 i 218 kpa jaką zaprezentowały organy musiałaby prowadzić każdorazowo do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nowopowstałego (tzn. powstałego w wyniku adaptacji poddasza, nadbudowy istniejącego budynku lub budowy nowego budynku). W przypadku takich lokali przed złożeniem wniosku przez uprawnioną osobę, organ nie dysponuje bowiem żadnymi danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia o ich samodzielności. Obowiązkiem podmiotu wnioskującego o wydanie zaświadczenia jest zatem przedstawienie organowi takich dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do uzyskania żądanego zaświadczenia. Skarżąca wskazała, że załączyła do wniosku stosowne dokumenty, które szczegółowo wymieniła w skardze. Wobec tego organ orzekając w sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dysponował dokumentacją odpowiednią do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali znajdujących się na poddaszu budynku przy ul. [...] w W. W ten sposób naruszone zostały przepisy art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa. W ocenie skarżącej organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń związanych z faktem, że proces inwestycyjny budowy na poddaszu budynku lokali mieszkalnych nie został zakończony. Przedmiotowe lokale były budowane na obszarze poddasza nieużytkowego w latach 1999-2001. Od momentu wydania pozwolenia na budowę, poprzez okres robót budowlanych (w 2001 r.), o czym dobrze był poinformowany organ I instancji, lokale nr [...] nigdy nie były użytkowane zgodnie z ich projektowanym przeznaczeniem. Lokale te zostały wcześniej zgłoszone do użytkowania przez osoby nieuprawnione, w sytuacji, gdy nie nadawały się do zamieszkania, gdyż nie zostały wykonane wszystkie roboty. Informacje te były dostępne organowi I instancji (m.in. w postaci kopii dziennika budowy, kopii bogatej korespondencji w tej sprawie). Nikt nigdy nie mieszkał w tych lokalach – informacja taka znajduje się m.in. w opisie do wniosku o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali o innym przeznaczeniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., podpisanym przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...], czyli przez organ reprezentujący właściciela lokali. Zarząd wspólnoty miał wszelką niezbędną wiedzę i kompetencję oraz uprawnienia do podpisania tego opisu. Nie uwzględnienie wyżej wskazanych faktów przez organy I oraz II instancji jest zdaniem skarżącej, rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady praworządności. Skarżąca Wspólnota podniosła, iż w aktach administracyjnych nie ma decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przez cały czas trwania procesu inwestycyjnego, począwszy od działań związanych z adaptacją poddasza, poprzez etap projektowania i realizacji robót, poddasze w dalszym ciągu jest poddaszem nieużytkowym i w ten właśnie sposób jest użytkowane. Brak jest jakichkolwiek możliwości uzyskania przez skarżącą, w inny sposób niż poprzez zaświadczenie o samodzielności lokali, urzędowego poświadczenia faktu funkcjonowania przedmiotowych lokali jako poddasze nieużytkowe. W szczególności, w odróżnieniu od zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych, warunkiem uzyskania żądanych przez skarżącą zaświadczeń nie jest wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokali jako poddasza nieużytkowego. Wymóg uzyskania takiej decyzji nie wynika bowiem z przepisów prawa budowlanego oraz innych ustaw i wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Skarżąca podniosła, że jak wynika z ekspertyzy technicznej warunki bezpieczeństwa dla stropu nad IV piętrem są spełnione w przypadku gdy pomieszczenia na obszarze nadbudowy są użytkowane jako poddasze nieużytkowe (np. suszarnia), czyli gdy obciążenia użytkowe na stropie nad IV piętrem nie są większe niż wartości normowe przewidziane dla poddasza nieużytkowego. Natomiast nośność i sztywność belek stalowych oraz płyty gruzobetonowej są niewystarczające w przypadku wzrostu obciążeń użytkowych do wartości normowych określonych dla pomieszczeń mieszkalnych. Organ I instancji został poinformowany o wnioskach z ekspertyzy oraz otrzymał egzemplarz tej ekspertyzy. Zatem dysponował on faktami, dokumentami odpowiednimi do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o innym przeznaczeniu (poddasze nieużytkowe) nr [...]. Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji pominął przedmiotowe okoliczności, naruszając tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów oraz art. 107 § 3 kpa. W ocenie skarżącej Wspólnoty nietrafne są rozważania Kolegium w kwestii charakteru prawnego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] czerwca 2007 r. Poza sporem pozostaje, że decyzją nr [...] z [...] maja 2008 r. stwierdzona została nieważność decyzji PINB z [...] 2007 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych. Decyzja ta została więc w ten sposób w całości, wyeliminowana z obrotu prawnego tak, jakby nigdy nie została wydana. W ocenie skarżącej Kolegium błędnie potwierdziło, stanowisko organu I instancji, który uznał, iż wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. jedynie jakoby częściowo unieważnia wcześniejszą decyzję PINB. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji przyjęto błędnie, że decyzja MWINB nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. jest obojętna z punktu widzenia sposobu użytkowania wybudowanych lokali. Wbrew twierdzeniom organów nie ma bowiem żadnego znaczenia, z jakiego powodu nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na użytkowanie lokali. Istotny jest natomiast skutek – przedmiotowa decyzja PINB powinna być traktowana w ten sposób, jakby nigdy nie została wydana. Reasumując, Wspólnota podniosła, że dopóki decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zostanie wydana, przedmiotowe lokale mogą być wykorzystywane tylko i wyłącznie w dotychczasowy sposób – tj. jako poddasze nieużytkowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek ocenić legalność przedmiotu zaskarżenia, niezależnie od zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze. Wskazać należy, że wniosek o wydanie zaświadczenia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., tymczasem rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczą Zarządu Wspólnoty, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 w związku 126 kpa. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że to wspólnota mieszkaniowa może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w sprawach dotyczących jej praw i obowiązków, a nie jej zarząd. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 kpa (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96, LEX nr 43794). Natomiast uprawnienie zarządu do występowania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej dotyczy wyłącznie kwestii reprezentacji wspólnoty, nie zaś jej legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r., II SA/Gd 12/07, LEX nr 356027). W sytuacji, gdy stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, nieprawidłowe jest rozstrzyganie (zarówno pozytywnie, jak i negatywnie) aktem administracyjnym w stosunku do zarządu wspólnoty. Dlatego uczynienie stroną postępowania zarządu, a nie wspólnoty, jak wyżej wskazano, stanowi rażące naruszenie prawa. Jedynie doręczenia aktu można dokonywać zarządowi reprezentującemu wspólnotę (por. wyroki NSA z 30 września 1999 r. IV SA 1357/97 LEX 47899, z 18 czerwca 2008 r. II OSK 647/07 LEX 467518, WSA w Kielcach z 16 stycznia 2008 r., II SA/Ke 656/07, LEX nr 451251). Zachodzi w tym przypadku analogiczna sytuacja jak przy doręczeniu aktu administracyjnego pełnomocnikowi strony (w akcie nie rozstrzyga się o prawach i obowiązkach pełnomocnika, lecz wyłącznie strony postępowania), a doręcza się akt ustanowionemu pełnomocnikowi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że skierowanie rozstrzygnięcia administracyjnego, np. do organu zamiast do osoby prawnej, do prezesa spółdzielni, zamiast do spółdzielni, jest równoznaczne ze skierowaniem jej do osoby nie będącej stroną. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ I instancji odmówił Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wydania zaświadczenia o żądanej treści, pomimo, że z wnioskiem wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa. Postanowienie o odmowie zostało więc skierowane do organu wspólnoty, a nie do wspólnoty. Zarząd wspólnoty nie jest podmiotem praw ani obowiązków w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści, a więc postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 kpa powinno rozstrzygać odnośnie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej. Błędu tego nie dostrzegł także organ II instancji. Uszło uwadze tego organu również to, że zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] złożył zarząd, a mogła to uczynić jedynie wspólnota. W tej sytuacji niezasadne było przeprowadzenie postępowania zażaleniowego i wydanie postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Dlatego, że rozstrzygnięcia organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 kpa, to konieczne jest usunięcie ich z obrotu prawnego. Wobec stwierdzenia nieważności postanowień organów obydwu instancji, poza oceną Sądu pozostają zarzuty skargi. W nowym postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ I instancji rozpozna wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] listopada 2009 r. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) i art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.