II SA/Rz 325/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO del. Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. T. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr 601, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm. – zwanej dalej u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji podano, że w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 744/08 Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. T., J. K., U. K., M. K., J. K., B. K. i M. K. decyzją z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie przepisów u.g.n. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr 601, stanowiącej własność Gminy C., w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasto O. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody złożyła J. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji Starosty zarzucano niewykonanie zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 744/08 oraz naruszenie norm prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda rozpatrując złożone odwołanie podał, że na podstawie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy po upływie 10 lat, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewoda wskazał, iż Starosta w toku ponownego postępowania wystąpił o uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...].09.1997 r. w sprawie likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W związku z likwidacją tegoż przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 57 ust. 1-4 u.g.n. prawa do nieruchomości, które pozostały po zlikwidowanej lub sprywatyzowanej państwowej osobie prawnej, przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa odpowiednio z dniem zakończenia prywatyzacji, natomiast w razie likwidacji lub prywatyzacji samorządowej osoby prawnej stosuje się odpowiednio ust. 1-3, z tym że nieruchomości, które nie zostały zagospodarowane, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego włącza protokolarnie odpowiednio do gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym prawo do nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr 601, będącej w użytkowaniu wieczystym zlikwidowanego przedsiębiorstwa z mocy prawa przeszło na rzecz organu założycielskiego, tj. Gminy Miasta z dniem 1 stycznia 1998 r. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz Gminy Miasta zostało zaś ujawnione w KW Nr [...] dnia 15 maja 2002 r. Rozstrzygnięcie organu I instancji w kwestii odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka nr 601, stanowiącej własność Gminy C. w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasto O. jest w ocenie organu drugiej instancji zgodne z prawem. Organ zauważył, że już na tle poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (wyrok SN z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94). Według Wojewody zaprezentowane wyżej stanowisko odnosi się do często występującej w praktyce sytuacji, tak jak w niniejszej sprawie, gdy przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi obciążające tę nieruchomość prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie trzeciej. Odwołał się do poglądów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, według których zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa lub gmina, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swej dyspozycji tejże nieruchomości i w związku z tym nie można dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Na potwierdzenie tego stanowiska Wojewoda przytoczył wyrok NSA z dnia 27.06.1991 r. sygn. akt SA/Ka 60/91 i uchwałę SN z dnia 23.09.1993 r. sygn. akt III AZP 13/93. Podał, że na kanwie wskazanych wyżej orzeczeń również w doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot stanowi swoistą nie zapisaną wprost w przepisach o gospodarce nieruchomościami, negatywną przesłankę jej zwrotu. Wskazał, iż przedstawione poglądy judykatury i doktryny w pełni podzielił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 867/06. Dodał też , że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości właściwy organ na podstawie art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma możliwość żądania rozwiązania użytkowania wieczystego, ale pod warunkiem, że użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny ze sposobem korzystania ustalonym w umowie bądź w decyzji administracyjnej. Jednakże tego poglądu nie można odnieść do sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie. Wojewoda wyraził pogląd, że wprawdzie powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy do domowy zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej aktualnie jako działka nr 601, jednakże w kontekście zebranego materiału dowodowego i ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz Gminy Miasta O. przedmiotowa nieruchomość nie może być przedmiotem zwrotu. W ocenie Wojewody to uchybienie organu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Wobec powyższego, uznał rozstrzygnięcie Starosty za prawidłowe. Decyzję powyższą J. T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] września 2009 r. jako błędnych i rażąco naruszających prawo. Według skarżącej organy nie wykonały zaleceń zawartych w ostatnim wyroku tut. Sądu. Wskazała na tę część uzasadnienia wyroku, gdzie Sąd nakazał wyjaśnienie, na jakiej podstawie i od kiedy wieczyste użytkowanie przysługuje Gminie Miasto i czy gmina ta może być uznana za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej okoliczności tej nadal nie wyjaśniono i nie ustosunkowano się do jej zarzutów. Organ I instancji nie podał, w oparciu o jakie dowody ustalił, że MPGKiM zostało zlikwidowane. Organy nie podały też, na jakiej podstawie prawnej i w jakim dniu Gmina Miasto stała się wieczystym użytkownikiem spornej nieruchomości. Według skarżącej, skoro wpis wieczystego użytkowania na rzecz w/w Gminy nastąpił po wejściu w życie u.g.n. to nie może być ten podmiot uznany za osobę trzecią. J. T. podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty, że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę ujęcia wody, na co wskazuje jej położenie w odległości kilkuset metrów od spornej nieruchomości. Podała, że w budynku nie znajdowały się mieszkania pracowników MPGKiM lecz działaczy Komitetu Miejskiego PZPR, na co wskazuje okoliczność, że po rozwiązaniu tej partii stał opuszczony, a nawet podczas przeprowadzanych oględzin nie było klucza do bramy. Zdaniem skarżącej dopiero w toku niniejszego postępowania stworzono w sposób podstępny fakty dokonane przez zasiedlenie budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził takie uchybienia. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Słusznie zarzuca skarżąca, że organy mimo wskazań Sądu wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 744/08 nadal nie wyjaśniły, w jakiej chwili Gmina Miasto stała się użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości. Co prawda wskazany został przepis art. 57 ust. 1-4 u.g.n. sugerujący sukcesję uniwersalną po zlikwidowanym przedsiębiorstwie, jednakże nadal nie zostało wyjaśnione, kiedy faktycznie to przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane. Tej daty nie można ustalić tylko i wyłącznie w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z [...].09.1997 r. w sprawie likwidacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Uchwała ta bowiem nie przesądza o tym, kiedy takie przedsiębiorstwo komunalne wyposażone w osobowość prawną zostało zlikwidowane w znaczeniu prawnym, tzn. kiedy osoba prawna zakończyła swój byt, bo dopiero z tą datą można mówić o przejęciu z mocy prawa wieczystego użytkowania na rzecz organu założycielskiego. Umknęła uwadze organów okoliczność, że jeżeli Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej było przedsiębiorstwem komunalnym to zapewne taki status uzyskało w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Z art. 8 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym podczas tych zdarzeń wynika, że przedsiębiorstwa państwowe, dla których funkcję organu założycielskiego pełnią terenowe organy administracji państwowej, określone w art. 5 ust. 1-3 stając się przedsiębiorstwami komunalnymi zachowują osobowość prawną. Z uwagi na przepis art. 18 a ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 112, poz. 981 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w okresie przed podjęciem uchwały Nr [...] i w okresie likwidacji – likwidacja przedsiębiorstwa polegała na zadysponowaniu jego składnikami materialnymi i niematerialnymi, o których mowa w art. 551 Kodeksu cywilnego i wykreśleniu przedsiębiorstwa państwowego z rejestru, po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli. Pomimo sporów w doktrynie dotyczących tego, czy po 1 lipca 1997 r. do przedsiębiorstw komunalnych, które nie zostały zlikwidowane i nie przekształcono je w spółkę można stosować przepisy ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, czy też nie, w ocenie Sądu nie można pominąć kwestii wpisu do rejestru sądowego danej jednostki i problematyki osobowości prawnej takiego przedsiębiorstwa, zwłaszcza gdy art. 15 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych nie mógł mieć zastosowania. Jeżeli dana jednostka została wyposażona w osobowość prawną i została wpisana do stosownego rejestru sądowego (w tym przypadku rejestru przedsiębiorstw) to dopiero prawomocne wykreślenie z tego rejestru skutkuje utratą bytu prawnego przez tę jednostkę (chyba, że ustawodawca przewidział inny moment ustania bytu prawnego). Organy wskazując na sukcesję wynikającą z przywołanego art. 57 u.g.n. z przedsiębiorstwa na rzecz Gminy Miasto, nadal nie ustaliły daty utraty bytu prawnego przedsiębiorstwa. Przy sukcesji uniwersalnej inaczej niż przy singularnej, gdzie w niektórych przypadkach data nabycia konkretnych praw majątkowych (w tym wypadku prawa wieczystego użytkowania) może być związana z datą ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, datą nabycia będzie data ustania bytu prawnego przez osobę prawną. W celu realizacji wskazań tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 18.02.2009 r. organy powinny więc ustalić datę wykreślenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z rejestru przedsiębiorstw prowadzonego wówczas przez właściwy sąd, czego nie uczyniły, co w kontekście wyżej powołanego art. 153 P.p.s.a. już musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia wyroku z dnia 18.02.2009 r. odwołującego się do konstytucyjnego charakteru prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wynika także, że organ miał obowiązek podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia tych działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrok w sprawie II SA/Rz 744/08 nie został zaskarżony, co oznacza, że jest on wiążący w zakresie wskazań i poglądów prawnych tam wyrażonych dla organów jak i dla Sądu. W powyższym zakresie organy nie podjęły żadnych działań przesądzając, że jeśli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób ustalony w umowie lub w decyzji to nie można żądać rozwiązania użytkowania wieczystego. Co prawda odwołano się w tej kwestii do stanowiska orzecznictwa, ale Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego uważa, że "tego poglądu nie można odnieść do sytuacji istniejącej w niniejszej sprawie". Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza nie tylko zasadę przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a., ale także przepis art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem cytowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji poglądy doktryny odnoszące się do nie zapisanej wprost w przepisach o gospodarce nieruchomościami przesłanki negatywnej do orzecznictwa o zwrocie nieruchomości dotyczą stanu prawnego sprzed wejścia w życie u.g.n. Aktualnie obowiązująca ustawa taką przesłankę przewiduje wprost w art. 229, ale w określonych tam okolicznościach. Na marginesie tylko Sąd przytacza uchwałę NSA z dnia 25.10.1999 r. sygn. OPK 26/99 (ONSA nr 11/2000/1), w której stwierdzono, że gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jeżeli nabycie tych praw nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy, a nieruchomość weszła do zasobu nieruchomości tej jednostki. W świetle powyższego, a zwłaszcza wobec niewykonania wskazań WSA w Rzeszowie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2009 r., w tym także pominięcia w ogóle tych zawartych w końcowej części uzasadnienia, z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.