VII SAB/Wa 160/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody [...] I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku M. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2008 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt organowi przez Sąd, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2010r. sygn. akt VII SAB 15/09 oddalającym skargę M. S.A. na bezczynność Wojewody [...] wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę spółki M. ustalił, że: M. S.A. w W. dysponując decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia [...] października 2007r. o warunkach zabudowy wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie pozwolenia na budowę stacji gazu LPG na działce nr [...] w W. przy ul. S. Wobec faktu, iż z dniem 26 lutego 2008r. Minister Infrastruktury włączył przedmiotową działkę do ewidencji terenów zamkniętych, zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Wojewoda [...] po otrzymaniu wniosku strony wezwał ją pismem z dnia 8 września 2008r. do jego uzupełnienia m. in. poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi wnioskodawca przedstawił jednak decyzję o warunkach zabudowy wydaną [...] października 2007r. przez Prezydenta W. Uznając, że braki wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, pomimo wezwania nie zostały uzupełnione Wojewoda pozostawił wniosek ten bez rozpoznania. W świetle powyższego inwestor wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody wywodząc, że włączenie danej nieruchomości do terenów o charakterze zamkniętym nie wpływa na byt prawny wydanych decyzji o warunkach zabudowy do czasu ich uchylenia bądź unieważnienia, nawet w przypadku zmiany właściwości organu uprawnionego do ich wydania Wojewoda [...] w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2009r. stanął na stanowisku, że zmieniony status prawny terenu, na którym zaplanowano inwestycję, wymaga przy jej lokalizacji spełnienia dodatkowych warunków, by jego zagospodarowanie było zgodne z potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa oraz zgodności z definicją obszaru kolejowego, wyznaczającą jakie obiekty mogą się na nim znajdować. Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. VII SAB/Wa 15/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.A. z/s w W. na bezczynność Wojewody [...] wskazując w uzasadnieniu, iż sam skarżący przyznał, że przekazał organowi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z [...] października 2007r. wydaną przez Prezydenta W., przyjmując, iż włączenie nieruchomości (obszar kolejowy) do terenów o charakterze zamkniętym nie wpływa na byt prawny wydanych dotychczas decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym - w ocenie Sądu - wskazany wyraźnie w wezwaniu brak wniosku nie został uzupełniony przez wnioskodawcę, a zatem nie zostało w świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) wszczęte postępowanie administracyjne, a tym samym nie mogła wystąpić bezczynność organu. Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda [...] powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 3 października 2008r. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z uwagi na fakt przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ niewłaściwy, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznający zażalenie na bezczynność organu I instancji, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. odmówił wyznaczenia organowi wojewódzkiemu terminu do załatwienia sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia złożonego zażalenia. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, uznać należało, że w sprawie nie zachodziła bezczynność organu, co spowodowało oddalenie skargi. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się spółka M. SA. wnosząc skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 174 ust. 2 w zw. z 145 § 1 pkt I lit. c p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów miało ustalenie jakim wymogom odpowiadać winien wniosek o pozwolenie na budowę, a także czy na etapie usuwania stwierdzonych przez organ administracji publicznej braków wniosku, organ ten był uprawniony do dokonania merytorycznej oceny przedstawionych dokumentów, aby w oparciu o te ustalenia pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64 kpa podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Bezspornie na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 64 § 1 kpa. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W świetle powyższego nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa winno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko zatem, gdy przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Należy mieć przy tym na uwadze, iż braki wniosku z art. 64 § 2 kpa muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli w ocenie Wojewody [...], złożony przez M. S.A. z/s w W. wniosek o pozwolenie na budowę odpowiadał wymogom formalnym (poza błędnie przyjętym brakiem decyzji o warunkach zabudowy wydanym przez wojewodę), to rzeczą organu w takiej sytuacji było merytoryczne rozpoznanie sprawy i zakończenie jej wydaniem decyzji administracyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi niewątpliwe świadczy o bezczynności Wojewody [...], co umknęło uwadze Sądu I instancji. W świetle powyższego nie było więc uzasadnienia do oddalenia skargi M. S.A. z/s w W., o czym błędnie orzekł wojewódzki sąd administracyjny. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę ustawodawca sprecyzował w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - Prawo budowlane) i w myśl tego przepisu do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że wnosząca skargę kasacyjną spółka, na wezwanie, przedłożyła decyzję Prezydenta W. z dnia [...].10.2007 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu LPG na cz. działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. S. na terenie Dzielnicy [...] w W. Wojewoda [...] uzależnił jednak dokonanie merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku o pozwolenie na budowę od uprzedniego przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej przez Wojewodę [...]. Uzasadnienia takiego żądania Wojewody upatrywać można w treści art. 60 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w myśl którego decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że ocena dopełnienia wymogów, którym odpowiadać winny zamierzenia inwestycyjne planowane do realizacji na terenach zamkniętych nastąpić winna w toku postępowania, a jej rezultat winien znaleźć odzwierciedlenie w wydanym w formie decyzji rozstrzygnięciu. Za wadliwe uznać należy natomiast uzależnienie dokonania merytorycznej oceny złożonego wniosku od uprzedniego doprowadzenia go do stanu zgodności z subiektywnymi oczekiwaniami organu. Sąd zauważył również, że organowi, a następnie również Sądowi I instancji umknęło ugruntowane w orzecznictwie NSA stanowisko, iż wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23.01.1996 r., sygn. II SA 1473/94). Niewątpliwie, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prawo formułuje wymóg przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Bezspornym pozostaje jednak, że w niniejszej sprawie wnioskodawca z obowiązku tego wywiązał się, natomiast wystosowane do wnioskodawcy wezwanie podyktowane zostało dokonaną oceną przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga jednak, że skierowane do strony skarżącej żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem, że ma to być decyzja wydana przez Wojewodę [...], nie może być rozpatrywane z uwzględnieniem przesłanek przepisu art. 64 § 2 kpa. Tylko, bowiem gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi, co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia. Natomiast merytoryczna ocena dostarczonego przez zainteresowany podmiot materiału następuje już po zakończeniu kontroli formalnej, a więc wyeliminowaniu tych wniosków, które zawierają wady formalne. Przeprowadzona wbrew tym regułom, przedwczesna merytoryczna ocena załączonej do wniosku dokumentacji, spowodowała, że organ doszedł do błędnego wniosku, iż warunkiem koniecznym - rozpoznania wniosku - w sprawie pozwolenia na budowę na działce włączonej do ewidencji terenów zamkniętych jest przedłożenie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej przez Wojewodę [...]. Taki wymóg - formalny - nie wynika jednak z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010, którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SAB 15/09 oddalającym skargę M. SA. na bezczynność Wojewody [...]. Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd - w rozumieniu omawianego przepisu - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). Wskazać należy, iż rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Przepisy ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86). Tak więc bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani nie wykonuje czynności o których mowa w art. 36. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 1 nakłada na organ mający załatwić sprawę obowiązek działania bez zbędnej zwłoki, którą należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Tak zatem termin miesięczny i dwumiesięczny dla organu pierwszej instancji oraz miesięczny dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3) należy traktować jako terminy maksymalne nie zaś podstawowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 2 kpa). Natomiast pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracji polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta (wyrok NSA z 03.02.1992 r, sygn. IV SA 1377/91). Nie przybiera ono prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną. Pozostawienie przez organ administracji podania bez rozpoznania nie wyłącza dopuszczalności wniesienia przez autora podania skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 9 listopada 2000 r., II SA/Wr 200/99 - niepubl.; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 8 czerwca 2000 r, III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702 z aprobującą glosą B. Adamiakdo tej uchwały, OSP 2001, nr 1, poz. 12). Działanie Wojewody [...] stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności, gdy strona na skutek wezwania organu do złożenia określonych dokumentów nie składa ich, lub złożone dokumenty nie spełniają określonych wymogów, to stanowi to podstawę do wydania rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa, powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Skład orzekający analizując przedmiotową sprawę jednocześnie zwraca uwagę, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy mają również obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). W końcu, organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z powyższych zasad wynika, że organy nie mogą w sposób pełny przerzucić na stronę obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawowym obowiązkiem Wojewody było merytoryczne rozpoznanie sprawy i zakończenie jej wydaniem decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena dopełnienia wymogów, którym odpowiadać winny zamierzenia inwestycyjne planowane do realizacji na terenach zamkniętych w tym decyzji o warunkach zabudowy nastąpić winna w toku postępowania, a jej rezultat winien znaleźć odzwierciedlenie w wydanym w formie decyzji rozstrzygnięciu. Uchybienie temu obowiązkowi świadczy o bezczynności Wojewody [...]. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Skoro więc Wojewoda [...] pozostaje w zwłoce, to skargę należało uwzględnić. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.