II OSK 639/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1466/10 w sprawie ze skargi T. G. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1485/07 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od T. G. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1466/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim grzywnę w wysokości 3000 zł tytułem niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007r. w sprawie o sygnaturze akt VII/Wa 1485/07. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny: Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1485/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Mińsku Mazowieckim, uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy T. G. wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dotyczącej placu zabaw urządzonego na placu wewnętrznym budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, znajdującego się na działce nr ew. [...] w Mińsku Mazowieckim. W dniu 20 lipca 2010 r. skarżący T. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (sprecyzowaną w kolejnym piśmie) na niewykonanie wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2007 r. i jednocześnie wniósł o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim w trybie art. 55 § 1, art. 112 i art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Skarżący podniósł, że z powodu bezczynności PINB pismem z dnia 27 maja 2010 r. zwrócił się do tego organu o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wskazał, że uchylanie się organu administracji państwowej od działania w celu uniknięcia i zapobiegania powstawaniu zjawisk naruszających porządek prawny, pozwala na postawienie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu, jako organowi administracji państwowej zarzutów o naruszenie norm konstytucyjnych (art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że zgodnie z art. 154 p.p.s.a., na wniosek strony postępowania, sąd administracyjny wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne o wymierzenie organowi administracji grzywny za niewykonanie wyroku. Warunkiem dopuszczalności skargi w tym przedmiocie jest uprzednie wezwanie na piśmie organu administracyjnego do wykonania wyroku. Przez bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu wymienionego przepisu należy rozumieć brak rozstrzygnięcia, które właściwy organ winien podjąć w terminach przewidzianych prawem. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki opisane w dyspozycji art. 154 p.p.s.a. Dalej Sąd wskazał, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. aż do dnia 4 listopada 2010r. organ pozostawał w bezczynności. Od wyroku upłynęły ponad 2 lata i pomimo, że T. G. złożył pismo z dnia 12 maja 2010r. w sprawie bezczynności organu – organ ten do chwili wniesienia skargi do Sądu nie wydał orzeczenia w sprawie. Dopiero postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] PINB rozstrzygnął sprawę i odmówił T. G. wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dotyczącej przedmiotowego placu zabaw. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, po wyroku z 7 listopada 2007r. przeprowadził postępowanie z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., bowiem do dnia 4 listopada 2010r., czyli przez okres blisko 3 lat pozostawał w bezczynności, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Sąd miarkując wysokość grzywny uwzględnił Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2009 r. i w drugim półroczu 2009 r. (ogłoszonym w M. P. z 2010 r., Nr 10, poz. 104), charakter naruszeń dokonanych przez ten organ i przyjął, że kwota 3000 zł jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów prawa przez organ w niniejszej sprawie. W rezultacie, kierując się treścią art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 52 § 4 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 154 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi podlegającej odrzuceniu, b) art. 141 § 4 i art. 154 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej dotyczącej wypełnienia przez uczestnika obowiązku pisemnego wezwania organu do wykonania orzeczenia, a także brak w uzasadnieniu odniesienia do stanowiska stron i niedostrzeżenie przez Sąd odrębności dwóch prowadzonych postępowań administracyjnych, c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że zgodnie z treścią art. 154 p.p.s.a wymierzenie organowi grzywny może nastąpić po łącznym spełnieniu dwóch przesłanek. O ile wątpliwości nie budzi fakt pozostawania organu administracji w bezczynności, o tyle jego zdaniem przesłanka pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku nie została spełniona. Sąd uznał, że pismo z dnia 12 maja 2010 roku stanowiło pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku, jednakże w ocenie pełnomocnika Sąd nie dostrzegł i nie odniósł się do faktu podnoszonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że z wniosku skarżącego toczyły się dwa odrębne postępowania. Pierwsze z nich dotyczące "placu zabaw" - inwestycji prowadzonej na dz. ewidencyjnej [...] w Mińsku Mazowieckim, do której odnosi się również wyrok WSA z 7 listopada 2007 i drugie w sprawie "miejsc postojowych, garaży'" - inwestycji prowadzonej na dz. ewidencyjnej [...] w Mińsku Mazowieckim. Zdaniem pełnomocnika wezwaniem organu do wykonania wyroku nie może być przywołane przez Sąd I instancji pismo z dnia 12 maja 2010 roku, ponieważ było ono skargą na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 maja 2010 roku, uznające zażalenie T. G. z dnia 29 marca 2010 roku za nieuzasadnione i odmawiające wyznaczenia dodatkowego terminu organowi powiatowemu do załatwienia sprawy dotyczącej "miejsc postojowych" zlokalizowanych w garażu podziemnym budynku wybudowanego na dz. ew. [...] w Mińsku Mazowieckim. Według strony w żadnym przypadku pismo to nie może stanowić wezwania do wykonania wyroku związanego z postępowaniem dotyczącym "placu zabaw" na działce [...]. Wobec braku w uzasadnieniu wyroku szczegółowego odniesienia dotyczącego zasadności potraktowania jako wezwanie do wykonania wyroku pisma z 12 maja 2010 roku pełnomocnik uznał, że trudno o szerszą argumentację w tej kwestii, a tym samym weryfikację podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia oraz podstaw którymi się kierował. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że wysokość wymierzanej grzywny choć pozostawiona przez ustawodawcę poprzez wyznaczenie tylko jej górnej granicy do uznania Sądu, w przedmiotowej sprawie jest karą zbyt surową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za trafne. Zgodzić się bowiem należało ze stroną skarżącą, że błędne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego dotyczące wypełnienia przez skarżącego T. G. obowiązku pisemnego wezwania organu do wykonania orzeczenia. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. przewiduje konieczność wezwania na piśmie właściwego organu do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi o wymierzenie organowi grzywny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd potraktował pismo z 12 maja 2010 r. jako wezwanie organu do wykonania wyroku z 7 listopada 2007 r. Tymczasem taka ocena była nieuprawniona w świetle całokształtu materiału zebranego w aktach sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2007 r. dotyczył wydania uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych w sprawie "placu zabaw" urządzonego na placu wewnętrznym budynku wielorodzinnego położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Skargę na niewykonanie wymienionego wyroku stanowi pismo z dnia 20 lipca 2010 r., w którym T. G. m.in. podał, że: "z powodu bezczynności PINB w Mińsku Mazowieckim w sprawie wykonania wyroku, strona wnioskująca ponownie zwróciła się pismem z dnia 27 maja 2010 r. o wydanie uwierzytelnionych odpisów akt sprawy z uwagi na istniejące nieusunięte nieprawidłowości, występujące w zadaniu inwestycyjnym (...)". Z kolei według pisma z 27 maja 2010 r. T. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie uwierzytelnionych odpisów akt sprawy w związku z jego pismem z dnia 2 stycznia 2010 r. "w sprawie samowoli budowlanej naruszającej prawa materialne", przy czym dalej wymienił konkretne decyzje, których uwierzytelnione odpisy miałyby mu być wydane. Na zakończenie zastrzegł, że "Na wypadek czynienia trudności lub wyszukiwania jakichkolwiek prawnych wątpliwości, w załączeniu ksero wyroku WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1485/07". Wskazane przez skarżącego pismo z 27 maja 2010 r. nie mogło być uznane za wezwanie do wykonania wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., gdyż dotyczyło innej sprawy. Mianowicie w przedmiotowym piśmie skarżący wyraźnie nawiązuje do pisma z 2 stycznia 2010 r., które stanowiło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w zakresie budowy garaży, parkingu i stanowisk garażowych. Natomiast decyzje, których odpisów zażądał, dotyczyły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz użytkowanie budynku wielorodzinnego z podziemnymi garażami, apteką i przychodnią lekarską. Reasumując należy stwierdzić, że pismo z 27 maja 2010 r. nie dotyczy sprawy budowy placu zabaw, która to sprawa została merytorycznie zakończona decyzją z 22 października 2007 r. Analizując treść pisma z 27 maja 2010 r. należało również uznać, że końcowa wzmianka o wyroku oznaczonym sygn. VII SA/Wa 1485/07 miała wyłącznie charakter informacyjny i służyła usunięciu ewentualnych wątpliwości organu co do obowiązku wydania uwierzytelnionych odpisów z akt administracyjnych. Podkreślenia wymaga to, że przedmiotowe pismo nie zawiera żadnego sformułowania, z którego wynikałoby, że wnioskodawca domagał się wydania mu odpisów z akt sprawy dotyczącej budowy placu zabaw. Wbrew więc wskazaniu skarżącego nie można było przyjąć, aby pismo z 27 maja 2010 r. stanowiło wezwanie organu do wykonania wyroku. Nie było również żadnych podstaw do uznania, że charakter wezwania posiadało pismo z 12 maja 2010 r. Sąd Wojewódzki nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku żadnych argumentów, które przemawiałyby za taką klasyfikacją pisma. Na takie wnioskowanie nie pozwala analiza akt administracyjnych i sądowych. Pismo z 12 maja 2010 r. stanowiło bowiem skargę złożoną przez T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r. wydane w przedmiocie bezczynności organu nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy garaży, miejsc postojowych i parkingu, wszczętej na wniosek z 2 stycznia 2010 r. Wymieniona skarga została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r., oznaczonym sygnaturą akt VII SA/Wa 1075/10. Zaznaczyć należy, że treść tej skargi nie nawiązuje w jakikolwiek sposób do sprawy budowy placu zabaw, a zwłaszcza brak w niej wezwania do wykonania wyroku z 7 listopada 2007 r. W tych okolicznościach nie było podstaw by przyjąć, że skarżący zrealizował przewidziany w art. 154 § 1 p.p.s.a. wymóg w postaci wezwania zobowiązanego organu administracji publicznej do wykonania oznaczonego wyroku. W konsekwencji złożona przez niego skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozpoznanie merytoryczne tej skargi przez Sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie przepisów art. 154 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Ze względów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 189 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.