II SA/Po 673/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kolskiego z dnia [...]2010 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ W. Batorowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia [...] 2009r Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K., obejmującą budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1, o pow. zabudowy 526,66 m², powierzchni mieszkalnej 1384,31 m², kubaturze 7363,00 m³, wraz z instalacjami wewnętrznymi i obiektami towarzyszącymi oraz budową zjazdu kat. obiektu XIII. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją złożył R. G.. Decyzją z dnia [...] 2009r. Starosta K. odmówił wznowienia ww. postępowania. W wyniku odwołania wniesionego przez R.G., Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] 2010r uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] 2009r. Postanowieniem z dnia 10 marca 2010r Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] 2009r. Następnie decyzją z dnia [...] 2010r., wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a., (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 8 k.p.a. Starosta K. odmówił uchylenia wydanej przez siebie decyzji z dnia 18 czerwca 2009r. Odwołanie od decyzji Starosty K. z [...] 2010r. wniósł R. G., wnosząc o jej uchylenie i wskazując w uzasadnieniu, iż mimo, że przysługiwał mu przymiot strony, bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, nadto granice nieruchomości nie zostały ustalone. Odwołujący się podniósł także, że należąca do niego sąsiednia nieruchomość o nr [...] pozostaje w sferze oddziaływania inwestycji, z uwagi na zacienienie i ograniczenie możliwości rozbudowy na działce nr [...]. W zakresie zastrzeżeń co do samej inwestycji R. G. wskazał również na brak miejsc parkingowych, miejsca zabaw dla dzieci, brak dojazdu. Decyzją z dnia [...] 2010r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż została sporządzona przez inwestora analiza zacienienia, z której wynika, że zacienienie sąsiedniej nieruchomości nie występuje. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego odwołujący się nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie zgłaszanych przez siebie zastrzeżeń wobec inwestycji, nadto nie przysługuje mu przymiot strony, albowiem posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Na powyższą decyzję R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie norm prawa europejskiego oraz brak miejsc parkingowych, miejsca zabaw dla dzieci, brak dojazdu do inwestycji, brak drogi pożarowej, do których to kwestii nie odniósł się organ II instancji, a także wskazał, że jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji "pozwalającej na wybudowanie przedmiotowego budynku przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Jedność". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty podlegały uwzględnieniu w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W niniejszej sprawie kontrolą sądową objęta została decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym należącym do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 - odmowa uchylenia decyzji ostatecznej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. unormowanie to stanowi o wznowieniu postępowania jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dla przedmiotowego rozstrzygnięcia najistotniejszym jest ustalenie, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania jest stroną postępowania wznowieniowego. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane, które miało zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym w art. 28 stanowiącym lex specjalis do art. 28 k.p.a. określa natomiast, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie: "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Konstrukcja strony postępowania ustalona przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 j.t.), składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Aby podmiot uzyskał status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, konieczne jest równoczesne dopełnienie obu przesłanek tej konstrukcji. Przepis ten w oczywisty sposób zawęża pojęcie strony w porównaniu do art. 28 k.p.a. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 325 i nast.), pojęcie oddziaływania obiektu jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Przepis ten koresponduje z wyrażoną w Prawie budowlanym zasadą poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). W sprawie nie było sporne, że skarżący jest właścicielem działki o nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką o nr [...], na której zlokalizowana jest inwestycja. Organy obu instancji przyjęły, że działka skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Z ustaleniem tym nie można się zgodzić. W toku postępowania organ badał czy i w jakim zakresie planowana inwestycja będzie miała wpływ na dopływ światła na nieruchomość skarżącego. Analiza jednoznacznie wykazała, że działka nr [...] należąca do skarżącego znajduje się w strefie zaciemnionej przez inwestycję. To, iż wynik tego badania, w ocenie organów obu instancji, nie narusza przepisów prawa tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego nasłonecznienia budynków mieszkalnych, nie może powodować wyeliminowania skarżącego z tego postępowania. Niewątpliwie osobom spełniającym podmiotową przesłankę z art. 28 § 2 Prawa budowlanego w sytuacjach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na ich nieruchomość, nie można odebrać prawa wypowiedzenia się co do wyników prowadzonego badania, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie może z góry wykluczyć pozostawania sąsiednich nieruchomości w sferze oddziaływania inwestycji, która w ocenie organu spełnia normy nasłonecznienia. Podmioty posiadające prawo określone w art. 28 Prawa budowlanego do działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją w postaci budynku, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nią poprzez zaciemnienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych osoby te mogą dokonać tylko jako strona postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 173/07, opubl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV nr 3118/2008. Sąd podzielił przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaprezentowane w wyroku z dnia 2 października 2009r, (sygn. akt II SA/GL 468/09, publ. LEX nr 573709, w którym między innymi stwierdzono: Wbrew stanowisku organów orzekających samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Umknęło organom obu instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Zgodzić się również należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009r. (sygn. akt VII SA/Wa 1746/08, publ. LEX nr 507654) stwierdził: Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę a także o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje wyłącznie inwestor. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji odniosły się wyłącznie do zarzutu przyszłego zaciemnienia nieruchomości skarżącego przez dom, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, opierając się wyłącznie dostarczonej przez inwestora "Analizie zacienienia działki nr [...]". W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu nie może być mowy by orzekające w postępowaniu administracyjnym organy jednoznacznie ustaliły, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki którą dysponuje inwestor. Na marginesie jedynie Sąd zważył, iż nieruchomość skarżącego w chwili obecnej nie jest zabudowana. Bieżący stan sprawy, w powiązaniu z lekturą przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, np. §13, § 23, § 36, § 271, wskazuje, iż nie można wykluczyć sytuacji, że przyszłe zamierzenia inwestycyjne skarżącego, dotyczące należącej do niego działki nr [...], mogą podlegać prawnym ograniczeniom ze względu na inwestycję znajdującą się na działce sąsiedniej. W tych warunkach uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 28 Prawa budowlanego i w konsekwencji przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co dawało Sądowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (p.p.s.a.) Dz. U Dz.U.02.153.1270 z późn. zm. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wydać decyzję na podstawie art. 151 k.p.a., przy równoczesnym przyjęciu, że skarżący jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego, kwotę 200,- zł, z tytułu uiszczonego przez skarżącego wpisu. /-/ Jakub Zieliński/ /-/ Wiesława Batorowicz/ /-/ Danuta Rzyminiak - Owczarczak/