IV SA/Wa 1890/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010r. mocą, której nie został wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele niewolnicze gruntów rolnych klas II - III, w czyści dotyczącej [...] ha, położonych na terenie gminy P. we wsi L., przewidzianych zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod teren obiektów produkcyjnych, składów , magazynów i usług na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...] -[...], [...] - [...],[...] - [...], w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem funkcji 1P oraz pod komunikację na działkach [...] i [...] w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem funkcji 4KDD. W uzasadnieniu organ administracji wywodził, iż przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie precyzują, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tylko w wyjątkowym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. W ocenie Ministra nową okolicznością podniesioną w odwołaniu jest zwrócenie uwagi na kolizyjne sąsiedztwo gruntów rolnych z projektowanymi terenami produkcyjno -magazynowymi. Organ podkreślił, że jego zadaniem jest rozpatrywanie wniosków przede wszystkim z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartość przestrzeniu rolniczej przed zainwestowaniem. Analizując aktualny stan zagospodarowania gruntów sąsiednich, w ocenie organu, wynika, że w bezpośrednim otoczeniu brak jest zainwestowania, a zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych doprowadziłaby do naruszenia zwartości otwartej przestrzeni rolniczej. Organ podkreślił, że bliskie sąsiedztwo obiektów produkcyjnych, składów i magazynów nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw. IV SA/Wa 1890/10 Organ zwrócił uwagę, iż akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Zdaniem Ministra wynika z tego, że przeznaczenie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza w rejonie obszarów przemysłowych oraz wzdłuż szlaków komunikacyjnych jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu utraty powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. Konkludując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że brak jest uzasadnienia do zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina P. zarzucając naruszenie art. 28, 10 i art. 61 § 4 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Gmina P. opisała cały przebieg prowadzonego postępowania planistycznego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wywodziła, że postępowanie dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów toczy się w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie postępowanie to toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja winny być uchylone z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stroną w sprawie byli wszyscy właściciele gruntów co do których odnosi się to postępowanie. Skarżąca motywował, że organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do naruszenia art. 28, 10 i 61 § 4 k.p.a. Minister wywodził, że sam wnioskodawca na IVSA/Wa 1890/10 etapie składania wniosku stał na stanowisku, iż stroną postępowania jest tylko Wójt Gminy P., o czym dowodzi korespondencja prowadzona w sprawie. Kwestii tej skarżąca nie podniosła w odwołaniu, a dopiero w skardze, co w ocenie Ministra świadczy o zwróceniu uwagi na kwestie proceduralne "licząc na uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i na ponowne rozpatrywanie przedmiotowej sprawy". Uzasadniając stanowisko, iż właściciele gruntów nie są stronami tegoż postępowania organ przytoczył liczną literaturę z tego zakresu jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2010r. naruszają przepisy prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 24 listopada 1999r.( sygn. akt II SA 995/99, ONSA z 2000r. Nr 4 .poz. 173 ), iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji IV SA/Wa 1890/10 administracyjnej. W wyroku tym przyjęto, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010r. podlegały uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Prawo własności może w wielu przypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o przysługującym danemu podmiotowi prawie bycia stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym ( por. uchwałę składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA z 2002r, z. 2. poz. 68). Wynika to z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z korzystaniem z prawa własności IV SA/Wa 1890/10 nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż może mieć wpływ na utrudnienia w obrocie tą nieruchomością czy też ograniczać możliwość jej zabudowy. Pamiętać bowiem należy, że decyzje te dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone uprawnienia do wyłączania gruntów z produkcji rolniczej. Oczywistym jest także, że ewentualna zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na jej wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki. W związku z tym stwierdzić należy, że stroną w rozpoznawanej sprawie winni być także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek, których to dotyczyło niniejsze postępowanie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r, II OSK 378/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010r., II OSK 1017/09). Z akt sprawy wynika jedynie, iż Minister nie ustalił, kto jest właścicielem bądź też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. W żadnej mierze - wbrew twierdzeniom - organu nie może usprawiedliwiać, tej okoliczności fakt, podnoszony w odpowiedzi na skargę, iż wnioskodawca od początku postępowania w sprawie nie kwestionował okoliczności związanych z brakiem udziału w sprawie właścicieli ( użytkowników wieczystych) działek, których sprawa dotyczy. Zasadnie więc wywodzi skarżąca, iż organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił zatem wszystkich strony postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. IV SA/Wa 1890/10 Mając na względzie okoliczność, iż decyzje wymienione powyżej obarczone są istotną wadą procesową i wynikającą stąd koniecznością powtórzenia postępowania administracyjnego, odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe.