IV SAB/Po 57/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta /spr./ Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. w R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności zaświadczenia I. zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do podjęcia czynności związanej ze złożonym przez Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. w R. wezwaniem z dnia [...] czerwca [...] r. "do usunięcia naruszenia prawa i dopuszczenia do udziału w postępowaniu" w terminie 14 dni od nadesłania akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. w R. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. w pozostałym zakresie wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego oddala. W dniu [...] czerwca 2007 roku r. Starosta Powiatowy wydał zaświadczenie znak [...],w którym wskazano, że grunty położone w R., gm. S., stanowiące działki ewidencyjne [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], ark. mapy l, obręb R., oznaczone w ewidencji z gruntów i budynków jako grunty orne klasy IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV - określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].06.3007 r. nr [...] o warunkach zabudowy - nie podlegają ochronie i nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z roku 2004, Nr 121, póz. 1266, z późn. zm.), z zastrzeżeniem art. 12 ust. 15. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. z siedzibą w R. (zwane dalej Stowarzyszeniem), wezwało Starostę P. do usunięcia naruszenia prawa tj. załatwienia sprawy ochrony gruntów rolnych w R., gm. S., przy ul. [...], nr ew. gruntów [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], poprzez miedzy innymi wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej opisanego zaświadczenia, które zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu i uczestniczeniu w nim na prawach strony. W uzasadnieniu złożonego wezwania pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, że w jego ocenie zaświadczenie znak [...] nie odpowiada prawu, a w szczególności art. 6 k.p.a., zaś Starosta P. w sposób rażący nie dostosował się do art. 6 k.p.a. i nie wskazał przepisu prawa, który upoważniałby go do wydania takiego zaświadczenia. Wezwanie Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. przekazane zostało przez Starostę P. wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej SKO,jako organu wyższej instancji) pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku, w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia znak [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku pełnomocnik Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. wezwał do usunięcia naruszenia prawa i dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wezwania wskazane zostało, że z pisma Starosty P. z dnia [...] czerwca 2010 roku nie wynika na podstawie jakiego przepisu zostało ono sporządzone i przesłane stronie oraz SKO w P., a także że przekazanie powinno nastąpić niezwłocznie w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Pismem z dnia [...] lipca 2010 roku Starosta P. wyjaśnił, że wezwanie z dnia [...].06.2010 r. wraz z aktami sprawy dotyczącymi wydania zaświadczenia z dnia [...].06.2007 r. przekazane zostało zgodnie z art. 157 § l k.p.a. do organu wyższej instancji pismem. Pismem z dnia [...] września 2010 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do pełnomocnika Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R., radcy prawnego G. W. o sprecyzowanie żądania zawartego w "Wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i dopuszczenia do udziału w postępowaniu" z dnia [...] czerwca 2010 roku poprzez wyjaśnienie, czy w/w wezwanie stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczenia znak [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku (w związku z zawartym w nim wezwaniu o wyeliminowanie zaświadczenia z obrotu prawnego, gdyż wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa), czy też jest to innego rodzaju żądanie, jeśli tak, to w jakim trybie składane. W odpowiedzi pełnomocnik Stowarzyszenia poinformował, że nie był autorem "wezwania", a ponadto wyjaśnienie charakteru przedmiotowego podania wydaje się być zbędne, gdyż zarówno tytuł pisma, przywołana precyzyjnie podstawa prawna, jak i treść samego podania w sposób jednoznaczny wskazują na kwalifikację prawną żądania stowarzyszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] września 2010 roku odmówiło wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia wydanego przez Starostę P. znak [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że istnieje podstawa do potraktowania wezwania Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. jako żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oraz że jest uprawnione do wydania niniejszego postanowienia. Zgodnie z przepisem art. 31 § l k.p.a., organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby zarówno wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie jednej ze stron. Zgodnie z przepisem art. 31 § 2 organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Kwestię wydawania zaświadczeń regulują art. 217 - 220 k.p.a. Ponadto procedurę wydawania zaświadczeń w konkretnych sprawach mogą regulować przepisy szczególne. Do postępowań dotyczących zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; niektóre przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w tym postępowaniu wprost, niektóre ze stosownymi modyfikacjami, a niektóre w ogóle nie mają zastosowania. Niemniej jednak przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że niedopuszczalne jest stosowanie do zaświadczeń trybu postępowań nadzwyczajnych tj. wznowienia postępowania albo stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1983 r. I SA 268/83, publ. ONSA 1983/1/47; wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r. I SA 794/83, publ. ONSA 1983/2/92). Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r. I OSK 88/06 (LEX nr 293177) zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnego zaświadczenia z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Podobne stanowisko zawarte zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt: II SA 1439/02; publ. M. Prawny 2003/14/626), w którym stwierdzono, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, w dalszej zaś kolejności skarżyć do sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt mniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w związku z niedopuszczalnością prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zaświadczenia, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. winno odmówić wszczęcia przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do żądania Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zostanie ono rozpatrzone niezwłocznie po prawomocnym zakończeniu się niniejszego postępowania, dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie. W dniu [...] września 2010 roku Stowarzyszenie złożyło za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika radcy prawnego G. W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność SKO w P. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 i art. 200 ppsa w związku z niezałatwieniem przez SKO w P. do tej pory w/w sprawy, pełnomocnik w imieniu stowarzyszenia wniósł, o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez SKO w P. w przedmiotowej sprawie tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), 2. uwzględnienie skargi na bezczynność SKO w P. i zobowiązanie SKO w P. do załatwienia sprawy, w określonym przez WSA w P. terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w P. w trybie autokontroli, 3. zasądzenie od SKO w P. na rzecz skarżącego stowarzyszenia kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (2x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa -opłaty skarbowej 17 zł). Zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a. polegające na nie załatwieniu sprawy w ciągu dwóch miesięcy. Pełnomocnik podał, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 § l kpa. W stosunku do tego organu nie ma bowiem organu wyższego stopnia, a więc niewyczerpanie środka prawnego przewidzianego w w/w przepisie prawa nie czyni skargi niedopuszczalną (patrz: wyrok NSA I SAB 52/00 z dnia 29.08.2000 r.; wyrok WSA w Łodzi III SAB/Łd 3/08 z dnia 17.04.2008 r.). Poza tym zauważyć należy, że przepis art. 52 ppsa uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano środków takich, w przypadku bezczynności samorządowych kolegiów odwoławczych, nie przewiduje ani kpa, ani żaden inny przepis prawa. Co więcej wskazać należy, że wykładnia językowa art. 52 § 3 ppsa upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów (patrz: postanowienie NSA I OSK 262/08 z dnia 31/03/2008 r.) Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że skarga na bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych może być wniesiona do sądu administracyjnego zarówno bez wniesienia zażalenia jak i bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. Stosownie do art. 149 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz "Kpa-komentarz" W. Pr. PWN 1999 s.154). W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznana uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji obowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Decydujące znaczenie dla Sądu ma to, czy organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Badaniu podlegają działania organu mające miejsce również po wniesieniu skargi do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma przy tym znaczenia, czy organ administracji publicznej nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, ze występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., SAB 23/87, ONSA 1/88/13). W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie, w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione w przypadku: niedotrzymania terminu załatwienia sprawy oraz odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Lexis Nexis 2010 s. 38 uw. 34 i przywołane tam orzecznictwo). W postępowaniu ze skargi na bezczynność Sąd nie może badać zagadnień merytorycznych. Sąd badał więc bezczynność SKO w P. jedynie w granicach skargi. W uznaniu Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w zakresie podjęcia czynności związanej ze złożonym przez Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. w R. wezwaniem z dnia [...] czerwca 2010 roku "do usunięcia naruszenia prawa i dopuszczenia do udziału w postępowaniu" przekazanym przez Starostę P. pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku. Z treści pisma z dnia [...] czerwca 2010 roku ewidentnie wynikało, że nie jest to wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczenia wydanego przez Starostę P., dla którego rzeczywiście byłoby SKO organem właściwym do rozpoznania sprawy, zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art.157 §1k.p.a. Treść pisma wskazywała jednoznacznie, że jest to wniosek o usunięcie naruszenia prawa i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, skierowany do Starosty P. Stowarzyszenie twierdziło bowiem, że to zaświadczenie wystawione przez Starostę P. odnośnie gruntów rolnych zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie przesądza o ewentualnej treści rozstrzygnięcia jakie powinno być wydane przez Starostę P. odnośnie przedmiotowego zaświadczenia. Niemniej nie ulega wątpliwości, że to on jako organ administracyjny wydający takowe zaświadczenie, był adresatem wezwania do usunięcia naruszenia prawa i on w ramach przysługującej jemu właściwości powinien się do niego ustosunkować. Błędnie więc przekazał pismo Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2010 roku do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. jako wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno więc rozważyć w terminie przewidzianym przez k.p.a w art.35, przekazanie tegoż pisma Staroście P. celem rozpoznania. Zgodnie bowiem z unormowaniem zawartym w art. 52 § 3. p.p.s.a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym oznacza to, że to Starosta P. został wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast zgodnie z przepisem art.19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zdaniem Sądu SKO dopuściło się więc bezczynności w zakresie rozpoznania tegoż pisma, zbędnie wydając w dniu [...] września 2010 roku postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności zaświadczenia wydanego przez Starostę P. z dnia [...] czerwca 2007 roku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. art. 149 p.p.s.a zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do podjęcia czynności określonej w pkt 1 wyroku . O kosztach postępowania Sąd orzekł w 2 punkcie wyroku na podstawie art. 201 § 1 ppsa, zasądzając od SKO w P. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 357 zł. Na powyższą sumę złożyły się: 240,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (§ 14 ust. 2 pkt lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), 100,00 zł tytułem zwrotu opłaconego wpisu sądowego od skargi oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. Należy w tym miejscu dopowiedzieć, że Sąd nie uwzględnił wniosku fachowego pełnomocnika procesowego strony skarżącej o zasądzenie podwójnej stawki minimalnej tytułem kosztów zastępstwa i oddalił w tym zakresie wniosek. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, przy ustalaniu w umowie opłaty bierze się pod uwagę rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz wymagany nakład pracy radcy prawnego. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia, w przypadkach uzasadnionych sąd może, odpowiednio, zasądzić koszty zastępstwa w wysokości ustalonej przez radcę prawnego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie wkład fachowego pełnomocnika procesowego w jej wyjaśnienie i rozstrzygnięcie nie odbiegał swoim skomplikowaniem od innych spraw tego samego rodzaju. Złożenie skargi przez fachowego pełnomocnika wiązało się z ustaleniem terminów do właściwego rozstrzygnięcia przez SKO, sporządzenia jednego pięciozdaniowego pisma w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji, celem sprecyzowania złożonego wcześniej wniosku Stowarzyszenia i sporządzenia ostatecznie dwustronicowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Pełnomocnik nie uczestniczył w wyznaczonej przez Sąd rozprawie. Tym samym nakład pracy radcy prawnego G. W. nie uzasadnia przyznania jemu kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej.