I OSK 755/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 648/10 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia od B. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 755/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Rz 648/10, po rozpoznaniu skargi B. M., stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Leżajsku z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości położonej w L., stanowiącej własność S. i S. S. oznaczonej nr [...] o pow. [...] m², na nowe nieruchomości ozn. nr [...] i [...]. Wnioskiem z 19 czerwca 2006 r. B. M. zwrócił się o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] marca 1997 r. Wniosek ten rozpoznawał Wojewoda Podkarpacki, który decyzją z dnia [...] września 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Na skutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07, uchylono decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. w uzasadnieniu wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie ustalenie m. in. kto obecnie posiada tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości objętych decyzją o podziale. W postępowaniu ponownym orzekał Minister Infrastruktury, który przejął kompetencje Ministra Budownictwa i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W dalszej kolejności Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przekazał wniosek B. M. według właściwości do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Rzeszowie jako organowi wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta Rzeszowa, do którego kompetencji przeszły sprawy dotyczące podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Leżajsku z dnia [...] marca 1997r. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawcy nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, iż B. M. nie był właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki o nr [...] podlegającej podziałowi, nie był zatem stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Leżajsku z dnia [...] marca 1997 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. M. zarzucił decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, art. 6 i 7 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07. W wyroku tym Sąd przesądził, iż przysługuje mu status strony, bowiem podział działek może ingerować w prawa innych osób. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że B. M. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. M. zarzucił organowi naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego pomimo rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdzając nieważność decyzji I i II instancji wskazał, że zobligowany był do stosowania przepisu art. 153 P.p.s.a., stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że toczyło się już dwukrotnie postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07 oraz z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 544/08. Pierwszym z wymienionych wyroków WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie wypowiadał się w sposób wyraźny na temat właściwości organów administracji orzekających w sprawie. Mając jednak na względzie zasadniczy fakt, że przy kontroli legalności sąd administracyjny zgodnie z art. 134 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i zobowiązany jest uwzględnić przyczyny nieważności takiego aktu z urzędu, w przypadku, gdy dotknięty jest on jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, przyjąć należy, że w przypadku, kiedy Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności, poddane jego kontroli akty nie zawierały wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem WSA w Warszawie, kontrolując decyzję wydaną przez Ministra Budownictwa i w I instancji przez Wojewodę Podkarpackiego, nie stwierdził żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym także wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), to tym samym zaakceptował właściwość tegoż Wojewody w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jako organ wyższego stopnia nad Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Leżajsku, który wydał decyzję źródłową w dniu [...] marca 1997 r. W ocenie Sądu I instancji ta ocena prawna nie uległa również zmianie, kiedy w następstwie wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07, orzekał Minister Infrastruktury i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja Ministra Infrastruktury poddana była również kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 544/08 oddalił skargę na nią. Podobnie zatem, jak w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. WSA w Warszawie zaakceptował właściwość Wojewody Podkarpackiego jako organu właściwego do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Leżajsku z dnia [...] marca 1997 r. Reasumując stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, które wydało decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji było organem niewłaściwym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie stanowiącego podstawę wyrokowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy obowiązujące normy procesowe zastrzegają wyłączną kompetencję do wzruszania w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzających podział nieruchomości na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że kompetencje w zakresie dokonywania podziału nieruchomości, uprzednio należące do kierowników urzędów rejonowych powierzone zostały przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wójtom, burmistrzom, prezydentom miast (art. 95). Skoro brak jest w tej ustawie przepisu, który wskazywałby na inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia wobec wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach dotyczących podziału nieruchomości przyjąć należy, iż w sprawach tej kategorii organem wyższego stopnia jest właśnie ten organ. Uznanie samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia oznacza jego umocowanie zarówno do rozpatrywania odwołań czy zażaleń jak i sprawowanie funkcji organu właściwego do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. Ponadto fakt, iż WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07 dokonując uprzedniej kontroli legalności nie stwierdził wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości nie musi oznaczać, iż milcząco zaakceptował właściwość wojewody w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Jeśli bowiem odnieść się do obowiązujących w tej mierze przepisów określających właściwość organów w tej kategorii spraw można zaryzykować przeciwną tezę, iż Sąd tej kwestii nie badał, albo też wyprowadził nieprawidłowe, sprzeczne z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami wnioski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. W myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż są one zasadne w zakresie w jakim zarzucają Sądowi I instancji naruszenie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 kpa. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie było związane treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dna 27 kwietnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa91/07 co do właściwości organu uprawnionego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 kwietnia 2006r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Leżajsku z dnia [...] marca 1997r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wspomnianym wyrokiem została uchylona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2006r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i gdy okoliczność ta znalazła wyraz w uzasadnieniu orzeczenia. (komentarze Borkowski Zieliński i Woś oraz wyroki NSA z 15.01.1998r II Sa 1560/97 lex 41916 , NSA 20.01 2006r. FSK506/05 lez187499 , WSA w Warszawie 15. 03. 2006r. IIISA/Wa 3522/05 lex 204453). Użyte w art. 153 p.p.s.a. określenie "orzeczenie" oznacza nie sentencję lecz uzasadnienie orzeczenia. Za takim stanowiskiem przemawia to, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa, zaś wykładnia zgodnie z art. 138 i 141 § 4 p.p.s.a. może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego. Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się w kwestii właściwości organu do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z tego względu postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2009r. o przekazaniu sprawy według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie było zasadne, bowiem kompetencje w zakresie podziału nieruchomości uprzednio należące do kierowników urzędów rejonowych powierzone zostały na podstawie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wójtom, burmistrzom, prezydentom miast. Samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia wobec wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach dotyczących podziału nieruchomości jest organem do którego kompetencji należy rozpatrywanie odwołań czy zażaleń jak i sprawowanie funkcji organu właściwego do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007r. w kwestii przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z powyższych względów skarga kasacyjna jest uzasadniona co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania od B. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek, bowiem zaskarżony wyrok został uchylony w wyniku niewłaściwej interpretacji przepisu art. 153 p.p.s.a.