I OSK 494/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Solarski(spr.) Protokolant asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.C., J.C., P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 690/10 w sprawie ze skargi J.C., P.C., C.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Po 690/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C., P. C. i C. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, zwanego dalej WINGiK, z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia 25 sierpnia 2005 r. J. C. wniosła zarzuty przeciwko danym zawartym w ewidencji gruntów i budynków miasta Słupcy, ujawnionym w operacie opisowo-kartograficznym ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 sierpnia 2005 r. Nr 117 poz. 3213. Zakwestionowała ujawnione w nim dane dotyczące działek [...] i [...] (stanowiących współwłasność w 4/6 jej oraz po 1/6 C. C. i P. C.), wnosząc o wprowadzenie w tym operacie zmian co do obszaru i granicy, zgodnych z tytułami własności i dokumentami granicznymi a mianowicie, że obszar działki nr [...] wynosi 1386 m² oraz o wyrys mapy działek nr [...] i [...] zgodny z mapą podziału nr [...] z dnia [...] maja 1980 r. i protokołem granicznym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. Starosta Słupecki decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] odrzucił zarzuty J. C., za wyjątkiem zarzutu dotyczącego położenia punktu oznaczonego na mapie wykonanej w programie GEO-INFO numerem [...], a na szkicu polowym nr 1 z 1981 r. nr 9, który został określony na podstawie błędnie obliczonych współrzędnych. Po rozpatrzeniu odwołania J. C., WINGiK decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi J. C. WSA wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 877/06 uchylił zaskarżoną decyzję, celem rozważenia zarzutów dotyczących przebiegu granicy między działkami [...] i [...], z rozważeniem dopuszczenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego. Organ odwoławczy dopuścił dowód z opinii biegłego dla ustalenia przebiegu granicy działki [...], po czym podzielając tę opinię, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2006 r. Również i ta decyzja była przedmiotem skargi J. C.. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 388/09 WSA po raz wtóry uchylił decyzję organu odwoławczego, bowiem instrukcja techniczna G-5, którą organ wskazał w uzasadnieniu jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy, WINGiK decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta Słupca prowadzona była z urzędu, w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwanego dalej rozporządzeniem) i potrzebą dostosowania operatu ewidencyjnego do wymagań tego rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania naprowadził, że organ I instancji w procesie modernizacji nie orzekał o przebiegu granicy prawnej nieruchomości, a jedynie korzystając z operatu pomiarowego z 1965 r. do założenia ewidencji gruntów oraz danych określających przebieg granicy ustalonej w postępowaniu podziałowym w 1981 r., wprowadził te dane do bazy numerycznej mapy ewidencyjnej i w oparciu o uzyskane współrzędne punktów załamania granic dokonał obliczenia powierzchni działek ewidencyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentacją pomiarową ks.rob. [...] nie jest spójny graficzny przebieg granic działek nowo wydzielonych [...] i [...] wykreślony w trakcie podziału na "mapie podziału". Budynek gospodarczy, którego północno- zachodnia ściana powinna być – zdaniem J. C. – elementem granicy, wykreślony został na mapę zasadniczą w 1979 roku w wyniku pomiaru uzupełniającego. Pomiar ten obarczony był jednak dużym błędem, gdyż wykonany został w oderwaniu od osnowy geodezyjnej. Pomiar kontrolny położenia budynku wykonano na osnowę geodezyjną w ramach modernizacji ewidencji, a jego wyniki ujawniono na mapie ewidencyjnej i mapie zasadniczej. Wykreślenie położenia budynku gospodarczego zgodnie ze stanem faktycznym nie może być podstawą zmiany przebiegu granicy nieruchomości. Przebieg granicy został określony za pomocą współrzędnych punktów załamania, na podstawie danych z pomiaru w terenie. Nie ma więc w dokumentach przesłanek potwierdzających przekonanie J. C., że granica na odcinku wyznaczonym punktami nr 8 i 10 powinna być przedłużeniem ścian budynku gospodarczego. W protokole granicznym ks.rob. [...] wykonawca podziału opisał nowe granice /punkty 8,9,10,11 i 12/. Punkt graniczny nr 9 ze szkicu polowego nr 1 nie został ujawniony na "mapie podziału" z 1980 roku oraz kolejnych wersjach kopii mapy zasadniczej, choć w terenie i w dokumentach pomiarowych jego położenie zostało jednoznacznie określone. W skardze J. C., działająca imieniem własnym oraz P. C. i C. C., zarzuciła naruszenie przepisów art. 6-16, art. 35, art. 73 § 1 i 2, art. 74 § 2, art. 76, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 84, art. 104, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7b ust. 1 pkt 1, art. 24a, art. 40 ust. 3 pkt 3, art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także naruszenie art. 7 i 64 Konstytucji RP. Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżąca miała zapewniony czynny udział w sprawie na każdym etapie postępowania. Wskazał też na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1997 r. w którym stwierdzono, że ilekroć z ewidencji wynika, iż nastąpiła zmiana powierzchni nieruchomości, to nie musi to oznaczać rzeczywistej zmiany powierzchni nieruchomości i wytyczenia nowych granic, ale może być związane z dokonaniem dokładniejszego pomiaru, co skutkuje obowiązkiem aktualizacji danych w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków. Pismem złożonym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. J. C. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie podnosząc, że doszło do bezprawnego przesunięcia na jej niekorzyść granicy działki nr [...]. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił wskazując jako bezsporną okoliczność, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 24a ust.1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Cytując wybrane przepisy tej ustawy oraz rozporządzenia, WSA zaaprobował poczynione w sprawie przez organy administracji ustalenia faktyczne, wedle których Skarżąca i jej mąż Z. stali się współwłaścicielami działki nr [...] o pow. 0,1386 ha. Działka ta przy odnowie ewidencji otrzymała numer [...]; po śmierci Z. C. współwłaścicielami stali się synowie P. C. i C. C. po 1/6 części. Granica tej działki z działką nr [...], aktualnie [...], ustalona została ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Słupcy z dnia [...] lipca 1980 r., zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...]. Projekt podziału sporządzony został w oparciu o protokół graniczny z 4 kwietnia 1981 r. przy udziale J. C., która projekt przyjęła i potwierdziła własnoręcznym podpisem. Częścią protokołu granicznego był szkic polowy, stanowiący nieodłączną cześć protokołu. Granica pomiędzy nowo powstałymi działkami nr [...] i [...] wyznaczona została jako linia biegnąca od punktu 8 do punktu 9, a następnie do punktów 10, 11 i 12, z których ostatni znajdował się w granicy zewnętrznej działki podlegającej podziałowi. Współrzędne punktów zostały ujęte w protokole. Na szkicu dokumentującym wyznaczenie granicy w terenie brak jest wskazania usytuowania budynków znajdujących się na powstałych w wyniku podziału działkach. Budynki wrysowane są natomiast na mapkę stanowiącą załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Ten przebieg granicy działki nr [...] wprowadzony został do bazy numerycznej mapy ewidencyjnej w procesie modernizacji w oparciu o dokumentację z założenia ewidencji gruntów oraz dokumentację pomiarową z podziału działki nr [...] (ks.rob. [...]) i jest zgodny z oznaczeniem tych punktów w terenie. Takie ustalenie przebiegu granicy jednoznacznie wskazuje na prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy administracji w zaskarżonej decyzji. W zmodernizowanej ewidencji przebieg granic działek ewidencyjnych wykazany został bowiem na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a czynności starosty nie wykroczyły poza zakres określony w § 55 rozporządzenia, ograniczając się do modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu w celu poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd podkreślił, iż w świetle powyższych ustaleń oczywistym jest, że granica prawna pomiędzy działkami nr [...] i [...] przebiegała od momentu zatwierdzenia podziału nie po ścianie budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] i na jej przedłużeniu, lecz w pewnym oddaleniu od tej ściany, w sposób precyzyjnie uwidoczniony w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność, iż właściciele działek [...] i [...] od momentu dokonania podziału pozostawali w błędnym przekonaniu co do przebiegu tej granicy nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla postępowania będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Dla usytuowania granic w terenie istotne znaczenie mają bowiem przyjęte współrzędne punktów, przez które granice te przebiegają i wyznaczonych nimi linii granicznych, a nie lokalizacja na przedmiotowej nieruchomości zabudowań, które w ocenie skarżących te granice wyznaczają. Zdaniem WSA, kwestionowanie przez skarżących przebiegu granicy pozostaje bez znaczenia dla postępowania także z tego względu, że skoro zgodnie z § 39 rozporządzenia, spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, to tym bardziej nie mogą wstrzymywać czynności związanych jedynie z jej modernizacją. W takiej sytuacji trafnym jest wykazywanie przebiegu spornych granic działek ewidencyjnych na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tym bardziej, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności z opinii biegłego i notatek z wizji na gruncie), dane te - z uwzględnieniem rozbieżności dopuszczalnych przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego - odpowiadają stanowi prawnemu działki. W ocenie WSA organy ewidencyjne w ramach przeprowadzanej procedury modernizacyjnej jedynie odtworzyły, przy zastosowaniu nowych środków technicznych, stan prawny zarejestrowany uprzednio, ustalony w innym trybie (postępowanie rozgraniczeniowe) i przez inne organy orzekające. W tej sytuacji oczywistym naruszeniem prawa byłoby uwzględnienie w toku postępowania modernizacyjnego wniosków zawartych w zarzutach do operatu ewidencyjnego, albowiem poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów prowadziłoby do zmiany granic i powierzchni działek. Z tych powodów WSA za oczywiście niezasadne uznał wszystkie podniesione w skardze zarzuty, w tym naruszenia prawa materialnego i Konstytucji RP, jako sprowadzające się do zarzucenia organom administracji dokonania w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków samodzielnej i samowolnej korekty przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w sytuacji, gdy taka korekta nie nastąpiła, a stanowiłoby ją właśnie uwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżących. W skardze kasacyjnej J. C. (radca prawny), działająca w imieniu własnym oraz P. C. i C. C., zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2077 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, bowiem działka miała uregulowany stan prawny i prawomocną dokumentację, z której dane jakie figurowały w dotychczasowej ewidencji na mapie zasadniczej należało wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków, 2. Naruszenie "art. 153 poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazówek Sądu i organów wyrażonej w prawomocnych orzeczeniach WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 877/06", 3. "Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt SA/Po 398/9 także wykazał, że organ nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r." Brak dostrzegania przez Sąd I instancji przy kontrolowaniu legalności decyzji WINGiK ewidentnych faktów łamania prawa, w tym naruszenia przez organ administracji II instancji art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy "w tym samym zakresie". W prowadzonym postępowaniu organ ten rozszerzył zakres rozstrzygnięcia orzekając o odrzuceniu zarzutów, utrzymując w mocy decyzję I-instancyjną oraz o rozgraniczeniu działki 1662, co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozstrzygnięcia sprawy i stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), 4. Naruszenie art. 7 i 64 Konstytucji RP poprzez bezprawne pozbawienie skarżących prawa własności części działki nr [...] wskutek błędnych pomiarów, przesunięcia znaków granicznych w sposób niezgodny z dokumentacją prawną, 5. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja WINGiK w Poznaniu została wydana z naruszeniem k.p.a, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania polegające w szczególności na błędnym ustaleniu przez organy administracji stanu faktycznego. Na tych podstawach skarżąca kasacyjnie wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty J. C. naprowadziła, że zaskarżone rozstrzygnięcie w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Sąd błędnie przyjmuje, że przedmiotem sprawy jest rozgraniczenie działki nr [...] położonej w Słupcy, podczas gdy przedmiotem postępowania są zarzuty do danych wprowadzonych w 2004 roku do ewidencji gruntów. W stanie faktycznym istniały dokumenty prawne, które powinny być w sprawie obowiązujące, a które zostały pominięte w celu uzasadnienia wcześniej przyjętej tezy, że granica pomiędzy działkami biegnie w pewnej odległości od budynku. Z uzasadnienia wyroku wynika, że przeprowadzona kontrola nie odnosiła się do całokształtu zebranego materiału dowodowego; "Sąd kontrolę ograniczył do części postępowania odnosząc ocenę organów do dokumentów opracowanych przez biegłego nie zauważając intencji i celu, w jakim dokumentacja ta została opracowana i przyjął, że w sprawie istniał spór graniczny i że organ zaskarżony miał prawo na podstawie nowych dokumentów uregulować stan prawny działki nr [...] na podstawie dokumentów wykazujących niewielkie rozbieżności odnośnie obszaru i przebiegu granicy". Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustalenia te "w sposób istotny naruszyły prawo wynikające z art. 138 § 1". Z uzasadnienia wyroku wynika także, że został naruszony "art. 153" poprzez brak uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyrokach WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazano na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy i WSA, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dla oceny zasadności tego zarzutu przypomnienia wymagają wytyczne zawarte w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 877/06, którym uchylona została decyzja WINGiK z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu WSA nakazał "rozważenie zarzutów strony dotyczących przebiegu granicy działek, punktów granicznych i powierzchni działek nr [...] i [...] zawartych w operacie modernizacji gruntów i budynków miasta Słupcy w odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem obowiązującego stanu prawnego (...)". Nadto organ winien również rozpatrzyć wniosek strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Z kolei w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 388/09, uchylającym decyzję WINGiK z dnia [...] lutego 2009 r., zakwestionowano podstawę prawną orzeczenia, którą stanowiła "Instrukcja techniczna G – 5 Ewidencja Gruntów i Budynków". WSA powołując art. 87 Konstytucji RP naprowadził, że tego typu akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i w myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji, "Instrukcja G - 5" nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Przy tego rodzaju nieprawidłowości WSA nakazał, aby rozpoznając ponownie sprawę organ kierował się zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., przy uwzględnieniu źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji. Z tej przyczyny zarzuty skargi pozostały bez rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym WINGiK rozpatrzył wniosek strony i dopuścił dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Biegły sądowy w opinii z dnia [...] maja 2008 r., w części zatytułowanej "Ustalenia", przedstawił historię działki nr [...] począwszy od dnia 26 maja 1980 r., kiedy to uprawniony geodeta sporządził geodezyjny projekt podziału tej nieruchomości na działki nr [...] o pow. 0,1388 ha i nr [...] o pow. 0,1387 ha. Projekt ten zatwierdzony został decyzją Naczelnika Miasta Słupcy z dnia [...] lipca 1980 r. [...]. Decyzja ta stanowiła podstawę działu spadku dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego w Słupcy z dnia 5 sierpnia 1980 r. sygn. [...], gdzie działka nr [...] przedzielona została na własność Halinie i Danielowi Wiśniewskim, zaś działka nr [...] – J. i Z. C. Następnie w dniu [...] kwietnia 1981 r. uprawniony geodeta /ten sam, który wykonał projekt podziału/, sporządził protokół graniczny, który został podpisany przez właścicieli. W protokole tym opisany został przebieg granicy z oznaczeniem punktów załamań: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7. W protokole opisano również utrwalenie granicy w punktach 8, 9, 10, 11 i 12. Wykonawca podziału sporządził wykaz zmian gruntowych na podstawie wykonanych obliczeń; działka nr [...] otrzymała powierzchnię 0,1385 ha, a działka nr [...] – powierzchnię 0,1386 ha. W 1982 roku nastąpiła zmiana numerów: działka nr [...] otrzymała numer [...], a działka nr [...] – numer [...]; powierzchnie działek nie uległy zmianie. Te dokumenty źródłowe uwzględnione zostały przez biegłego, który w dniu [...] kwietnia 2008 r. w obecności J. C. i Daniela Wiśniewskiego dokonał oględzin i kontroli przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Szczegółowa opinia, wraz z jej uzupełnieniem datowanym Poznań, 19 stycznia 2009 r. /w związku z zastrzeżeniami i wątpliwościami J. C./, stanowiła przedmiot oceny organu odwoławczego, który uwzględniając wcześniej zgromadzony materiał dowodowy, utrzymał w mocy decyzję Starosty Słupeckiego z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...], powołując w materialnoprawnej postawie rozstrzygnięcia przepisy stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przedstawiony wyżej sposób działania organu odwoławczego stanowił realizację wytycznych zawartych w wyrokach z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 877/06 oraz z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 388/09 i trafnie został przez WSA oceniony, jako pozostający w zgodności z przepisem art. 153 p.p.s.a. Podkreślić należy, że WINGiK dopuścił dowód z opinii biegłego, a biegły sporządzając opinie oparł się na źródłowych dokumentach dotyczących działki nr [...] i jej podziału. Zatem chybione są te zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do naruszenia art. 153 p.p.s.a., wiążąc naruszenie tego przepisu z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 87 i art. 93 ust. 2 Konstytucji. Nie może być również uznany za zasady zarzut wskazujący na naruszenie art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. W przepisach tych sformułowane zostały: zasada praworządności formalnej i legalności oraz zasada ochrony własności. Co do pierwszej z zasad, skarga kasacyjna nie wskazuje w żaden sposób, na czym naruszenie tej zasady miałoby polegać. Brak uzasadnienia uniemożliwia odniesienie się do zarzutu w tej części, gdyż – co należy przypomnieć – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w wyznaczonych tą skargą granicach i nie ma prawa, aby rozwijać, czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne; dotyczy to również uzasadnienia postawionych zarzutów, którego w ogóle brak jest w odniesieniu do art. 7 Konstytucji. W żadnym wypadku natomiast nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnie chronionego prawa własności a wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków. Otóż w myśl art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2077 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje szczegółowo wymienione w tym przepisie. Informacyjny charakter ewidencji oznacza, że jest ona wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej /zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 389/10 – LEX 745227/. Wobec tego decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków ze swej istoty nie mogła rozstrzygać żadnej kwestii związanej z własnością. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 24a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, również nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż w tej części skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa oznaczonych numerem artykułu, paragrafu i ustępu, którym uchybił sąd oraz uzasadnienia ich naruszenia. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności, przy czym pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /zob. np. wyrok z dnia 7 września 2011 r. sygn. II OSK 834/10, LEX 965128, czy też z dnia 1[...] kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 217/11 – LEX 1081761/. W przypadku art. 24 a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepis ten składa się z dwunastu ustępów, które regulują różnorakie kwestie związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Wobec tego obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie nie tylko numeru artykułu ale i konkretnego ustępu /ustępów/, które miały zostać naruszone, oczywiście z uzasadnieniem tego naruszenia. Tymczasem skarga kasacyjna ogólnie zarzuca naruszenie art. 24a ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, bez uzasadnienia, co tak postawiony zarzut czyni nieskutecznym. Konsekwencją powyższego jest to, że za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., skoro oddalając skargę WSA nie dopuścił się przypisywanych mu uchybień. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art.184 p.p.s.a.