II OSK 675/11

Dnia 5 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/10 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] maja 2009 r. M. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] nakazującej Zarządowi Gospodarki Komunalnej w Krakowie obniżenie niwelety ulicy Z. na odcinku - od studzienki kanalizacyjnej nr [...] znajdującej się w rejonie wjazdu na posesję A. i A. B. - do rowu odwadniającego, wykonanego na działce nr [...] ze spadkiem do tego rowu w sposób opisany w tej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdzając, że wniosek pochodzi od nieuprawnionej osoby, brak jest zaś w tej sprawie podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W wyniku rozpatrzenia wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Organ wyjaśnił, że motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia znajdują oparcie w wykładni art. 157 § 2 k.p.a. Wskazano, że wobec braku przeszkód o charakterze przedmiotowym, warunkiem uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. było stwierdzenie posiadania przez wnioskodawcę legitymacji procesowej do domagania się uruchomienia tego postępowania, przejawiającej się w tym, że unieważnienie objętego ww. decyzją nakazu obniżenia niwelety ulicy Z. na odcinku - od studzienki kanalizacyjnej nr [...] znajdującej się w rejonie wjazdu na posesję A. i A. B. będzie miało wpływ na prawa lub obowiązki wnioskodawcy, wynikające z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a konkretnie art. 29 ust. 3 tej ustawy. Organ wywiódł, że kwestionowana przez M. W. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie kształtuje jego sytuacji prawnej w zakresie Prawa wodnego - to nie on jest bowiem adresatem nakazu obniżenia niwelety ulicy Z., jak również realizacja tego nakazu pozostała bez wpływu na stan wody na należącym do niego gruncie. Z decyzji tej nie wynika więc dla M. W. żaden obowiązek, ani też nie jest ona wyrazem ochrony jego uprawnień jako posiadacza gruntu sąsiedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. O istnieniu po stronie M. W. interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji można by mówić pod warunkiem, że w związku z jej wydaniem poniósłby on szkodę, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby to miało miejsce. Powyższe oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. pozostanie bez wpływu na stosunki wodne panujące na gruncie należącym do skarżącego, nie posiada on zatem legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r., wobec czego odmowa wszczęcia tego postępowania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r. była zasadna. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie M. W. zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 8 ,10, 11 i 77 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia; 2) art. 6, 7, 8, 10 k.p.a. poprzez odniesienie się do merytorycznych zarzutów wnioskodawcy poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 4) art. 157 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie złożonego procesu wykładni interesu prawnego wnioskodawcy poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym; 5) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wywodził, że w sytuacji gdy organ uznaje, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, ale zawiera uprawdopodobnione zarzuty wadliwości decyzji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno zostać wszczęte z urzędu. Skarżący podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uprawdopodobnił zaistnienie przesłanek nieważnościowych. Skarżący dodał, że organ powinien badać czy zachodzą w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, po wszczęciu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu przedstawionej sprawy oddalił skargę uznając jej zarzuty za nieuzasadnione i nie dopatrując się istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub osoby trzeciej działającej na prawach strony. Skarga osoby trzeciej, o ile nie jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, pozostaje rozpatrzona w trybie skarg i wniosków. Jak podkreślił Sąd, stroną jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana. Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi w pierwszej kolejności zbadać czy podmiot składający wniosek jest osobą uprawnioną do jego wniesienia, a zatem czy służy jej interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji. Jest to czynność wstępna i ma doprowadzić do ustalenia dopuszczalności skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w danej sprawie, zanim organ postanowi o wszczęciu postępowania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że M.W., który nie był uczestnikiem postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Kwestionowana bowiem przez skarżącego decyzja nie kształtuje jego sytuacji prawnej w zakresie Prawa wodnego - to nie on jest bowiem adresatem nakazu obniżenia niwelety ulicy Z., jak również realizacja tegoż nakazu pozostaje bez wpływu na stan wody na należącym do niego gruncie. Z decyzji tej nie wynika więc dla M. W. żaden obowiązek, ani też nie jest ona wyrazem ochrony jego uprawnień jako posiadacza gruntu sąsiedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Interes skarżącego może mieć co najwyżej charakter faktyczny. W obszernej skardze liczącej 13 stron i sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący nie wskazał na żadne naruszenie jego interesu, ani na przesłanki, które mogłyby uprawdopodabniać takie naruszenie. Jedynie we wniosku z dnia [...] maja 2009 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego wnioskodawca podał, że wykonanie decyzji z [...] kwietnia 2006 r. stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, w sposób nieuzasadniony utrudnia korzystanie z drogi gminnej zgodnie z jej przeznaczeniem oraz uniemożliwia swobodny i bezpieczny wjazd na teren nieruchomości wnioskodawcy. Tak podniesione argumenty – w ocenie Sądu - nie uzasadniają naruszenia stosunków wodnych. Rzeczywiście mogło być i tak, że dopiero wykonanie decyzji z [...] kwietnia 2006 r. spowodowało ingerencję w stosunki wodne na nieruchomości skarżącego, jednakże taka okoliczność nie występuje w tej sprawie. Interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania nieważnościowego jest wprawdzie ustalany samodzielnie, ale ma on związek z decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, której unieważnienia domaga się dana osoba. Z tego względu za zasadne uznał Sąd dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie analizy przez pryzmat praw i obowiązków wynikających z decyzji z [...] kwietnia 2006 r. oddziaływania tego aktu na prawa i obowiązki skarżącego w zakresie Prawa wodnego. Tym samym Sąd uznał, że organ administracji trafnie ocenił legitymację wnioskodawcy rozważając również możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, stąd nie ma podstaw uchylania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazał, że podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie dopatrując się zatem istotnej wadliwości badanej decyzji, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W. opierając zarzuty na naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszeniu art. 28, art. 157 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie posiadał legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz uznaniu, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu, - naruszeniu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że podniesione przez skarżącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, - naruszeniu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 28, art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Należy bowiem stwierdzić, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę M. W. uznając za zgodną z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nakazującej Zarządowi Gospodarki Komunalnej w Krakowie obniżenie niwelety ulicy Z. na odcinku - od studzienki kanalizacyjnej nr [...] znajdującej się w rejonie wjazdu na posesję A. i A. B. - do rowu odwadniającego, wykonanego na działce nr [...] ze spadkiem do tego rowu. Przeprowadzone bowiem przez organy postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwała legitymacja do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Immanentną zatem cechą strony postępowania jest posiadanie indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że M.W., który nie był uczestnikiem postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzja ta bowiem nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku, ani też nie kształtuje jego uprawnień jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. Podnoszone zaś przez skarżącego argumenty, iż posiada on status strony w oparciu o art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne, nie są zasadne, gdyż – jak wynika z akt sprawy – posiadana przez niego nieruchomość nie została dotknięta zmianą stosunków wodnych. Należy w tym miejscu zauważyć, że próby wywodzenia przez skarżącego legitymacji procesowej z przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne były już przedmiotem badania przez organ odwoławczy w postępowaniu prowadzonym z odwołania M. W. na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. W wyniku przeprowadzonych w tej mierze ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Następnie decyzja ta była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 963/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W. na tę decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że zasadnie przyjął organ, iż odwołujący nie posiada w niniejszej sprawie statusu strony w oparciu o art. 29 Prawa wodnego, ponieważ jego nieruchomość nie została w żaden sposób dotknięta zmianą stosunków wodnych na działce nr [...]. Za niezasadny należy również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera wszystkie elementy zawarte w powołanym wyżej przepisie i w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. .