II SA/Kr 1101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wnioskiem z dnia 29 maja 2009 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. M.W. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K., z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], nakazującej Zarządowi Gospodarki Komunalnej w K. obniżenie niwelety ulicy [...] na odcinku - od studzienki kanalizacyjnej nr [...] znajdującej się w rejonie wjazdu na posesję A. i A.B., - do rowu odwadniającego, wykonanego na działce nr 1 ze spadkiem do tego rowu w sposób opisany w tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że powołana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 6 K.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 28 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...]. Motywem rozstrzygnięcia Kolegium było stwierdzenie, że wniosek pochodzi od nieuprawnionej osoby oraz brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie z urzędu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M.W. . Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławczego wskazano, że zakwestionowana decyzja jest prawidłowa. Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia znajdują oparcie w wykładni art. 157 § 2 K.p.a. Organ wskazał, że rozpatrując podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymację procesową wnoszącego, w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. czyli ustalić, czy istotnie może on żądać wszczęcia tego postępowania przez organ ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rezultat powyższych ustaleń ma bezpośrednie przełożenie na rozstrzygnięcie organu co do uruchomienia postępowania nieważnościowego. Wobec tego kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie pojęcia interesu prawnego i obowiązku o jakich mowa w art. 28 K.p.a. Chodzi o uprawnienie i obowiązek wynikający wprost z przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w danej sprawie. Wskazano, że wobec braku przeszkód o charakterze przedmiotowym, warunkiem uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] było stwierdzenie posiadania przez wnioskodawcę legitymacji procesowej do domagania się uruchomienia tego postępowania, przejawiającej się w tym, że unieważnienie objętego ww. decyzją nakazu obniżenia niwelety ulicy [...] na odcinku - od studzienki kanalizacyjnej nr [...] znajdującej się w rejonie wjazdu na posesję A. i A.B. będzie miało wpływ na prawa lub obowiązki wnioskodawcy, wynikające z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), a konkretnie art. 29 ust. 3 tej ustawy. Organ wywiódł, że kwestionowana przez M.W. decyzja Prezydenta Miasta K. nie kształtuje jego sytuacji prawnej w zakresie Prawa wodnego - to nie on jest bowiem adresatem nakazu obniżenie niwelety ulicy [...], jak również realizacja tegoż nakazu pozostała bez wpływu na stan wody na należącym do niego gruncie. Z decyzji tej nie wynika więc dla M.W. żaden obowiązek, ani też nie jest ona wyrazem ochrony jego uprawnień jako posiadacza gruntu sąsiedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. O istnieniu po stronie M.W. interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji można by mówić pod warunkiem, że w związku z jej wydaniem poniósłby on szkodę, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby to miało miejsce. Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] pozostanie zatem bez wpływu na stosunki wodne panujące na gruncie należącym do skarżącego. M.W. nie posiada legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], wobec czego odmowa wszczęcia tego postępowania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...] była zasadna. W dalszej części uzasadnienia Kolegium Odwoławcze rozważało również kwestię ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu i stwierdziło brak takiej potrzeby. Na wyżej opisaną decyzję Kolegium Odwoławczego skargę złożył M.W. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.: 1) art. 7, 8 ,10, 11 i 77 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia; 2) art. 6, 7, 8, 10 K.p.a. poprzez odniesienie się do merytorycznych zarzutów wnioskodawcy poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym; 3) art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez byt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 4) art. 157 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie złożonego procesu wykładni interesu prawnego wnioskodawcy poza jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym; 5) art. 156 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął przedstawione wyżej zarzuty. Wskazywał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji należy ustalać krąg podmiotów indywidualnie. Można mieć przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, a można go nie mieć postępowaniu zwykłym. Skarżący podniósł, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie wymaga złożonego procesu wykładni. Takiej wykładni organ nie może prowadzić poza postępowaniem administracyjnym, gdyż stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie prawidłowym postępowaniem organu powinno być wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zbadanie legitymacji strony, a w razie ustalenia, że legitymacja taka nie przysługuje wnioskodawcy – należy umorzyć postępowanie. Skarżący wywodził, że w sytuacji gdy organ uznaje, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, ale zawiera uprawdopodobnione zarzuty wadliwości decyzji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno zostać wszczęte z urzędu. Skarżący podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uprawdopodobnił zaistnienie przesłanek nieważnościowych. Skarżący dodał, że organ powinien badać czy zachodzą w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, po wszczęciu postępowania. W dalszej części uzasadnienia skarżący wykazywał zaistnienie w sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2009 r., dokonana według kryterium zgodności z prawem daje podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem obydwie powołane decyzje nie naruszają w istotny sposób przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; bądź stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu żaden z ww. przypadków nie ma zastosowania do tej sprawy. Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy skarżący miał interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i czy dopuszczalnym było już w decyzji o odmowie wszczęcia przez organ administracyjny takiego postępowania analiza braku przysługiwania wnioskodawcy przesłanki naruszenia jego interesu prawnego daną decyzją. Przepis art. 157 § 2 K.p.a. stwierdza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub osoby trzeciej działającej na prawach strony. Skarga osoby trzeciej, o ile nie jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, pozostaje rozpatrzona w trybie skarg i wniosków. Jak podniesiono wyżej postępowanie może zostać wszczęte na żądanie strony. Stroną jest przy tym każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, opub. w ONSA 1987, nr 1, poz. 35) Zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 K.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 k.p.a. § 2 K.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06, opubl. w Lex nr 340207: "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji". Niewątpliwie organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi w pierwszej kolejności zbadać czy podmiot składający wniosek jest osobą uprawnioną do jego wniesienia, a zatem czy służy jej interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji. Jest to czynność wstępna i ma doprowadzić do ustalenia dopuszczalności skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w danej sprawie, zanim organ postanowi o wszczęciu postępowania. Na tym etapie nie bada się zasadności przesłanek nieważności decyzji, a jedynie kwestie formalne związane z osobą wnioskodawcy. Zatem organ stwierdzając, że wniosek pochodzi od osoby nieuprawnionej podejmuje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, która to decyzja jest zaskarżalna. W niniejszej sprawie Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, że M.W. , który nie był uczestnikiem postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że kwestionowana przez skarżącego decyzja nie kształtuje jego sytuacji prawnej w zakresie Prawa wodnego - to nie on jest bowiem adresatem nakazu obniżenie niwelety ulicy [..], jak również realizacja tegoż nakazu pozostaje bez wpływu na stan wody na należącym do niego gruncie. Z decyzji tej nie wynika więc dla M.W. żaden obowiązek, ani też nie jest ona wyrazem ochrony jego uprawnień jako posiadacza gruntu sąsiedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd podziela to stanowisko. Interes skarżącego może mieć co najwyżej charakter faktyczny. Sam skarżący w obszernej skardze liczącej 13 stron i sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika ani razu nie wskazał, jaki wpływ na wykonanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. na stosunki wodne na działce skarżącego. Nie wskazał na żadne naruszenie jego interesu, ani na przesłanki, które mogłyby uprawdopodabniać takie naruszenie. Jedynie we wniosku z dnia 29 maja 2009 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego wnioskodawca podał, że wykonanie decyzji z [...] kwietnia 2006 r. stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, w sposób nieuzasadniony utrudnia korzystanie z drogi gminnej zgodnie z jej przeznaczeniem oraz uniemożliwia swobodny i bezpieczny wjazd na teren nieruchomości wnioskodawcy. Tak podniesione argumenty nie uzasadniają naruszenia stosunków wodnych. W tej zaś sprawie organ administracji miał obowiązek ustalenia, czy skarżący co do postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej na podstawie art. 29 Prawa wodnego posiada interes (lub obowiązek) prawny, a tym samym czy wydanie bądź wykonanie takiej decyzji oddziałuje negatywnie na stosunki wodne nieruchomości skarżącego. Rzeczywiście mogło być i tak, że dopiero wykonanie decyzji z [...] kwietnia 2006 r. spowodowało ingerencję w stosunki wodne na nieruchomości skarżącego, ale taka okoliczność nie występuje w tej sprawie. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania nieważnościowego jest wprawdzie ustalany samodzielnie, ale ma on związek z decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, której unieważnienia domaga się dana osoba. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie analizowało przez pryzmat praw i obowiązków wynikających z decyzji z [...] kwietnia 2006 r. oddziaływanie tego aktu na prawa i obowiązki skarżącego w zakresie Prawa wodnego. Tym samym należy stwierdzić, że nie stanowiło istotnego naruszenia prawa – w przypadku uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie - wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...]. Należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do ustalenia, czy badanie legitymacji wnioskodawcy dopuszczalne jest już po wszczęciu postępowania nieważnościowego, czy też możliwym jest niejako na "wcześniejszym etapie" który może być zakończony odmową wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 203/09, opub. w LEX nr 534573 stwierdził, że "ustalenie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji) pochodzi od podmiotu nie będącego stroną (art. 28 k.p.a.) winno skutkować wydaniem postanowienia (decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 w zw. z § 2 k.p.a.), a nie decyzji o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego". Inną koncepcję zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08 opubl. Legalis, zgodnie z którą w przypadkach, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym, a zastosowanie art. 157 § 3 K.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia z następujących względów. Niewątpliwie ocena, czy wnioskodawca ma interes prawny w do domaganiu się wszczęcia postępowania musi mieć miejsce w początkowej fazie postępowania. Niewątpliwym jest również i to, że w badanym postępowaniu administracyjnym skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. Tym samym dla oceny sposobu załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie miało istotnego znaczenia to, czy organ ten wybierze procedurę polegającą najpierw na badaniu legitymacji wnioskodawcy i przy negatywnej ocenie odmowa wszczęcia postępowania, czy też uzna, że wniosek został złożony i toczy się postępowanie, po czym umarza to postępowanie w powodu braku uznania legitymacji wnioskodawcy. Sąd mógłby dokonać odmiennej interpretacji legalności działań Kolegium Odwoławczego wówczas, gdyby sam wynika badania po stronie wnioskodawcy występowania interesu prawnego miałby odmienne znaczenie przy założeniu jednego z ww. sposobów zakończenia postępowania na takim etapie. Ponieważ jednak w ocenie Sądu organ administracji trafnie ocenił legitymację wnioskodawcy w postępowaniu nieważnościowym, stąd nie ma podstaw uchylania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 157 § 2 K.p.a. wyraźnie stanowi, że są dwa impulsy wszczynające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: wniosek strony jak i działanie organu z urzędu. Zakładając racjonalność ustawodawcy takie rozróżnienie musi służyć jakiemuś celowi, a nie ma być pustym zapisem. A tak właśnie byłoby, gdyby każde pismo, pochodzące od jakiegokolwiek podmiotu, wymieniające jakiekolwiek przesłanki z art. 156 K.p.a. obligowało organ do wszczęcia postępowania z urzędu ustawodawca pozostawia w tej mierze do uznania, a nie dowolności organu administracyjnego, czy nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Organ zatem powinien rozważyć na podstawie informacji zawartych we wniosku podmiotu nieuprawnionego do wszczęcia postępowania czy konieczne jest wszczęcie postępowania z urzędu. Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanej decyzji Kolegium Odwoławcze rozważyło kwestię czy powinno wszcząć postępowanie z urzędu i doszło do przekonania, iż nie ma takiej potrzeby. Uznając zatem zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie dopatrując się istotnej wadliwości badanej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Oddalając skargę Sąd nie badał naruszenia przez organ administracji wykładni art. 29 Prawa wodnego, ponieważ badanie trafności zastosowania przepisów prawa materialnego dopuszczalnym jest dopiero po uznaniu, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte. Również podniesione przez skarżącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.