I OSK 993/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 200/10 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy na rzecz Z. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 200/10 oddalił skargę Z. Z. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczeń pieniężnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] wypowiedział Z. Z. stosunek zawodowej służby wojskowej, a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] stwierdził, że wymieniony zostaje zwolniony ze służby na skutek upływu okresu wypowiedzenia z dniem 31 stycznia 2004 r. W związku z rozwiązaniem stosunku służbowego Wojewódzki Sztab Wojskowy we Wrocławiu wypłacił Z. Z. świadczenia należne mu z tytułu zwolnienia ze służby, a Wojskowe Biuro Emerytalne w Zielonej Górze wypłaciło mu 12 miesięczne uposażenie przysługujące na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 76 poz. 693 ze zm.), w łącznej kwocie 27.993,24 zł. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego. Po powrocie Z. Z. do służby Szef Sztabu Generalnego rozkazem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] ponownie zwolnił wymienionego ze służby na skutek upływu z dniem 31 sierpnia 2007 r. skróconego okresu wypowiedzenia. Zgodnie z decyzją Dowódcy J.W. [...] Jednostka Wojskowa [...] w K., na której zaopatrzeniu finansowym pozostawała jednostka, w której żołnierz ostatnio pełnił służbę, wypłaciła Z. Z. należności przysługujące mu w związku ze zwolnieniem ze służby, na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. NR 179, poz. 1750 ze zm.). Dowódca J. W. nr [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 11 września 2003 r. przyznał Z. Z. także prawo do świadczenia pieniężnego w wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem o charakterze stałym w kwocie 3.337,50 zł miesięcznie, za okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Powyższe świadczenie (w łącznej kwocie 40.050,00 zł) miało wypłacić przez Wojskowe Biuro Emerytalne we Wrocławiu. Dowódca J.W. nr [...] w K. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o przyznaniu Z. Z. prawa do świadczenia należnego w ostatnim dniu pełnienia służby przez okres 12 miesięcy po rozwiązaniu stosunku służbowego. Powołał się przy tym na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności i dowodów mających wpływ na określenie uprawnień żołnierza do przedmiotowego świadczenia. Następnie Dowódca J.W. [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] r. uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz orzekł o przyznaniu Z. Z. prawa do świadczenia pieniężnego za okres od 1 września do 31 sierpnia 2008 r. w kwocie 12.056,76 zł stanowiącej różnicę między kwotą roczną 40.050,00 zł ustaloną uchyloną decyzją i kwotę świadczenia wypłaconego przez WBE w Zielonej Górze (27.993,24 zł). Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy J.W. [...] w K. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ który wydał kwestionowaną przez Z. Z. decyzję już nie istnieje. Jego następcą prawnym jest Kierownik 9 Rejonowych Warsztatów Technicznych, w stosunku do którego organem stopnia wyższego jest Dowódca Śląskiego Okręgu Wojskowego. Zatem ten ostatni organ jest właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Jego zdaniem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. Świadczenie pieniężne należne przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby ma charakter jednorazowy i jest związane z faktycznym rozwiązaniem stosunku służbowego. Nie ma zatem możliwości wypłaty dwóch świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby. Skoro zwolnienie Z. Z. z dniem 31 stycznia 2004 r. okazało się nieskuteczne, to wypłata wówczas przedmiotowego świadczenia była przedwczesna. W konsekwencji taka wypłata stała się pewnego rodzaju zaliczką na poczet świadczenia, które przysługiwało Z. Z. dopiero w dniu 31 sierpnia 2007 r. Organ dodał również, że żołnierz otrzymał świadczenie w należnej wysokości 40.050,00 zł. Gdyby przy ponownym zwolnieniu go ze służby wypłacono mu całą kwotę, to doliczając do niej tę, którą wypłacono mu wcześniej, oznaczałoby to, że skarżący w sumie otrzymałby świadczenie w wysokości znacznie przekraczającej należne mu świadczenie. W sprawie nie doszło do żadnego potrącenia. Zaliczono jedynie kwotę wcześniej wypłaconą na poczet świadczenia przysługującego żołnierzowi w dacie skutecznego zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. W odwołaniu Z. Z. stwierdził między innymi, że świadczenia które otrzymał w 2004 r. nie podlegają zwrotowi, gdyż wypłacono mu zgodnie z obowiązującymi wówczas zasadami. Nie ma zatem podstaw ani do domagania się przez organ zwrotu tych należności, ani do dokonywania ich potrąceń, gdyż nie zachodzą przesłanki przewidziane odpowiednio w art. 77 ustawy pragmatycznej ani w jej art. 103 § 1 w związku z art. 87 § 1 k.p. Zdaniem odwołującego się w sprawie nie zachodziły również przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie zaistniały nowe okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko, że świadczenia z tytułu zwolnienia żołnierza ze służby mają charakter jednorazowy, a zatem nie można ich powielać. Rozliczenie finansowe po skutecznym zwolnieniu Z. Z. ze służby w 2007 r. obejmowało zaliczenie na poczet przysługujących wówczas należności kwoty 27.933,24 zł wypłaconej mu w 2004 r. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych dodał również, że Dowódca J.W. [...], wydając decyzję nr [...], mógł nie posiadać wiedzy w sprawie wcześniej pobranego przez skarżącego świadczenia. Informacja przekazana temu Dowódcy przez Dyrektora WBE we Wrocławiu w piśmie z dnia 25 kwietnia 2007 r. bez wątpienia stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] stycznia 2010 r. Z. Z. zaskarżył do WSA w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 77, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę Z. Z. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej przysługują należności wymienione w art. 94 i art. 95 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadziła się do ustalenia kwoty należnej skarżącemu z tytułu zwolnienia ze służby z uwagi na to, że świadczenie objęte tą samą podstawą prawną zostało mu wypłacone w związku z poprzednią decyzją, której nieważność następnie stwierdzono. Sąd zauważył ponadto, że skarżący, powołując się na art. 77 ustawy pragmatycznej, wskazywał, że organ niesłusznie dokonał zaliczenia należności przysługującej mu z tytułu zwolnienia ze służby, bowiem uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73 ustawy przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi. Z tym zarzutem nie można jednak się zgodzić. Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy odprawa, o której mowa w tym artykule ma charakter świadczenia jednorazowego, które wypłacone jest w związku z zakończeniem służby wojskowej. Żołnierz, który nabył prawo do tego świadczenia, nie może nabyć go ponownie w pełnej wysokości. Jednorazowość świadczenia związanego ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej nie wyklucza prawa do przyznania odprawy uzupełniającej. W takiej sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, żołnierz zwolniony ze służby mocą decyzji, której stwierdzono następnie nieważność, jeżeli został on przywrócony do służby, po czym ponownie został z niej zwolniony, to nabywa prawo do odprawy uzupełniającej, stanowiącej równowartość różnicy pomiędzy odprawą późniejszą wypłaconą w wyższej wysokości, a odprawą wcześniejszą. Pozostałą kwotę traktować należy jako zaliczenie na poczet ostatecznie ustalonej kwoty odprawy. Takiego "zaliczenia na poczet świadczenia" nie należy natomiast traktować równoznacznie z potrąceniem, gdyż potrącenia w rozumieniu art. 103 ustawy pragmatycznej w przedmiotowej sprawie nie dokonano. Organy nie żądały też od skarżącego zwrotu świadczenia. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że dopuszczalne jest zaliczenie nienależnie wypłaconych należności na poczet należności należnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest również pogląd o jednorazowości odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby oraz ekwiwalentu pieniężnego. W podobnych kwestiach wielokrotnie wypowiadał się ponadto Sąd Najwyższy. Tak więc w przypadku, gdy żołnierzowi wypłacono z tytułu zwolnienia ze służby należności związane z odprawą i ekwiwalentem za urlop to pomimo, iż decyzja o zwolnieniu została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie ma on już prawa do kolejnych takich samych świadczeń, a jedynie uprawnienie do odpowiedniego uzupełnienia otrzymanej odprawy oraz ekwiwalentu za urlop. Oznacza to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że organy I i II instancji przy podejmowaniu swych decyzji prawa nie naruszyły. W skardze kasacyjnej Z. Z. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok WSA w Bydgoszczy w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: - niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zgłoszonego w skardze zarzutu zmiany decyzji o przyznaniu spornego świadczenia w określonej w tej decyzji wysokości z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nierozpatrzenie argumentacji zawartej w skardze dotyczącej tego zarzutu i w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 15 marca 2010 r.; - niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w kierunku ewentualnych naruszeń zasad wznawiania postępowania administracyjnego przez organy wojskowe, które rozstrzygały kwestię przyznania skarżącemu prawa do świadczenia w określonej wysokości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji, uzasadniając swój wyrok, skupił się wyłącznie na kwestiach materialnoprawnych, całkowicie zaś pominął kwestię zasadności czy prawidłowości samego wznowienia postępowania. Zagadnienie to miało zaś zasadnicze znaczenie w sprawie i wyprzedzało w ogóle rozważania dotyczące prawidłowości wykładni czy stosowania prawa materialnego. Stąd rozważania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu wyroku należy, w ocenie skarżącego uznać za przedwczesne. Skarżący w swoim wniosku kwestionował podstawę wznowienia postępowania i domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem zasad wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku nie ma na ten temat żadnej wzmianki, a tym samym przyjąć należy, że kwestią tą Sad I instancji w ogóle się nie zajmował. Dowodzi to tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA w Bydgoszczy art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd nie zbadał sprawy wyczerpująco, pomijając zupełnie kwestię rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art.183 P.p.s.a. W sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodzi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przez Sąd I instancji art.133 § 1 i art.134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt.5 k.p.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.ps.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji. Warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Z tego względu, jeżeli akta nadesłane przez organ są niepełne, to obowiązkiem sądu jest podjęcie czynności zmierzających do należytego skompletowania dokumentów stanowiących podstawę orzekania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchybił omawianym zasadom, gdyż rozstrzygnął sprawę, mimo że nie dysponował pełnymi aktami administracyjnymi sprawy. Akta administracyjne, o których mowa w art.54 § 2 P.p.s.a., przesłane do kontroli sądowej wraz ze skargą winny zawierać pełną dokumentację dotyczącą wszystkich czynności formalnych i merytorycznych wykonywanych w sprawie oraz obrazować kolejne etapy postępowań prowadzonych przez organy. Tymczasem organ przekazał do WSA w Bydgoszczy jedynie poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie wybranych przez siebie dokumentów. Nie nadesłał natomiast pełnych akt postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie przekazał też w ogóle akt postępowania wznowieniowego, jak również akt postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, mimo że zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej wznowione postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Powyższe akta były zaś niezbędne do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a przesłanki wznowieniowe w art.145 § 1 k.p.a. Ocena czy takie przesłanki zostały spełnione nie może być zaś przeprowadzona bez pełnych akt postępowania prowadzonego w trybie zwykłym oraz w odrębnych postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Niezbędne przy tym mogą okazać się też akta osobowe skarżącego. To bowiem z akt osobowych wynikają okoliczności, które legły u podstaw zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Świadome zignorowanie takich braków przez Sąd I instancji i orzekanie na podstawie niekompletnych akt sprawy stanowi oczywiste naruszenie art.133 § 1 P.p.s.a, mogące mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zasadny jest także zarzut naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Powyższy przepis z jednej strony zawiera normę ograniczającą zakres orzekania sądu administracyjnego do granic danej sprawy, z drugiej zaś zobowiązuje ten sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a także wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje zaś, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżona decyzją z punktu wiedzenia zgodności z prawem całego postępowania. Sąd administracyjny narusza zatem art.134 § 1 P.p.s.a. gdy nie dostrzegając uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, oddala skargę na decyzję administracyjną, mimo że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych lub materialnych mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a ponadto gdy swoimi ocenami wkracza w sprawę nową w stosunku do tej, w której została wydana zaskarżona decyzja. Granice rozpoznania wyznaczone są przedmiotem zaskarżenia, na który składa się ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie WSA w Bydgoszczy nie zrealizował obowiązku przewidzianego w powołanym przepisie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z niezrozumiałych względów Sąd I instancji skoncentrował swe rozważania na kwestii dopuszczalności zaliczenia wypłaconej odprawy i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, mimo iż rozpoznawana przez niego sprawa pod względem materialnoprawnym w ogóle nie dotyczyła takich świadczeń. Odnosiła się bowiem wyłącznie do 12 –miesięcznego wynagrodzenia z tytułu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, że Sąd ten w sposób oczywisty swoimi ocenami "wkroczył" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim decyzji. Ponadto Sąd I instancji rozpoznał sprawę, tak jakby oceniał legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tymczasem przedmiotem wniesionej doń skargi była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Jeżeli przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie wznowieniowym, to nie ulega wątpliwości, że Sąd nie mógł ograniczyć się wyłącznie do kwestii materialnoprawnych. Winien swoimi rozważeniami objąć także decyzję będącą przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym, a zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy w ogóle zachodziły przesłanki do wznowienia na podstawie art.145 § 1 pkt.5 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 października 2007r., a następnie rozważyć czy decyzja kończąca postępowanie wznowieniowe dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. Takiej analizy w zaskarżonym wyroku nie dokonano, mimo iż była ona w okolicznościach niniejszej sprawy niezbędna. Wznowienie postępowania nie może bowiem służyć wzruszeniu każdej wadliwej decyzji administracyjnej. Taka możliwość w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego istnieje wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art.145 § 1 k.p.a. Przesłanki te muszą być interpretowane i stosowane ściśle. W konsekwencji w orzecznictwie i doktrynie niekwestionowany jest pogląd, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art.151 § 1 pkt.2 k.p.a. dotknięta jest nieważnością, jeżeli wznowienie postępowania nastąpiło na przykład w stosunku do decyzji nieostatecznej czy wskutek zdarzeń i okoliczności niewymienionych w art.145 § 1 k.p.a. W judykaturze zwraca się również uwagę na to, że postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie. Po jego wydaniu organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia postępowania, a dopiero po stwierdzeniu w sposób niebudzący wątpliwości, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania, może przejść do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją pierwotną. W tej sytuacji uznać trzeba trafność podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.134 § 1 P.p.s.a. Co prawda w podstawie skargi kasacyjnej należało w takiej sytuacji sformułować także zarzut naruszenia art.151 i art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i art.145 § 1 pkt.5 k.p.a., ale sam fakt postawienia zasadnego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., a także wytyku złamania art.133 P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt.5 k.p.a. przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 P.p.s.a.