I OSK 350/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del.WSA Bożena Popowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 790/10 w sprawie ze skargi S. J. na czynność Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 790/10 stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Strzelecko - Drezdeneckiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (pkt I) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oraz uznał uprawienie S. J. do otrzymania zwrotu części opłat w wysokości po 425 zł za wydanie kart pojazdów (pkt II). Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. S. J. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpił do Starosty Strzelecko- Drezdeneckiego o zwrot części opłat w łącznej kwocie 4250 zł za wydanie kart 10 pojazdów zarejestrowanych w dniu [...] września 2004 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) opłata za kartę pojazdu do dnia 14 kwietnia 2006 r. wynosiła 500 zł. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdził, iż § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 77 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże zachował moc tego przepisu do dnia 30 kwietnia 2006 r. Powołany przepis przestał obowiązywać dopiero po wejściu w życie nowego rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz.U. NR 59, poz. 421), ustalającego nową wysokość opłaty za kartę pojazdu. Oznacza to, że opłaty pobrane na podstawie wówczas obowiązującej regulacji były opłatami należnymi. Dlatego brak jest podstaw do zwrotu żądanej przez S. J. kwoty w łącznej wysokości 4250,00 zł za wydanie 10 kart pojazdów. W dniu [...] sierpnia 2010 r. S. J., działając przez pełnomocnika, wezwał Starostę Strzelecko- Drezdeneckiego do usunięcia naruszenia prawa, żądając zwrotu nadpłaconych kwot za wydanie 10 kart pojazdów. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł S. J., domagając się potwierdzenia swego uprawnienia do zwrotu części przedmiotowych opłat. Wskazał, że konsekwencją uznania, że § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. za niezgodny z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04) oraz z prawem wspólnotowym, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Starosta Strzelecko- Drezdenecki wniósł o jej oddalenie, ponawiając dotychczasowe twierdzenia. W ocenie organu Trybunał Konstytucyjny swoim wyrokiem przesądził o legalności dalszego pobierania opłaty do dnia 30 kwietnia 2006 r., zatem do tej daty przedmiotowa regulacja korzystała w pełni z atrybutów obowiązującego prawa, mając charakter wiążący dla organów administracji publicznej i obywateli. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie powoływana jako P.p.s.a.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu administracyjnego lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W związku z powyższym odmowa Starosty Strzelecko- Drezdeneckiego z dnia [...] lipca 2010 r. podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga w tej sprawie została złożona w ustawowym terminie i z zachowaniem innych wymogów formalnych. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1 tego przepisu, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W oparciu o delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z przepisami art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy- Prawo o ruchu drogowym oraz z przepisami art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wydając powyższy wyrok, Trybunał Konstytucyjny odroczył jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej powyższego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu, pozostawało jednak bez wpływu na jego niekonstytucyjność. Akt normatywny lub przepis prawny uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją, gdyż sprzeczność ta istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. Dlatego powszechnie przyjmuje się, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1007/07). Wobec wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ten ma bowiem prawo i obowiązek w konkretnej sprawie dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu mającego w sprawie zastosowanie, zamieszczonego w akcie podustawowym, a oceniając go jako niekonstytucyjny (sprzeczny z ustawą) odmówić jego zastosowania. Odroczenie więc przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie powołanego orzeczenia nie stanowi dla sądu orzekającego przeszkody do stwierdzenia, że przepis ten nie może być stosowany jako wzorzec kontroli aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej i Konstytucją. Związanie takie nie obejmuje natomiast aktów powszechnie obowiązujących o charakterze podustawowym, co oznacza, że w toku rozpoznawania sprawy sąd może ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Omawiane uprawnienie sądów nie koliduje z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą wywołuje skutek w postaci utraty mocy obowiązującej z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny w konkretnej sprawie jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania tej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odwołując się argumentacji w nim wyrażonej, nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres delegacji ustawowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, nie mógł stanowić podstawy do pobrania od skarżącego przedmiotowej opłaty za karty pojazdów w kwocie po 500 zł. za każdą z kart. Sąd nadmienił przy tym, iż dokonując kontroli legalności zaskarżonej czynności, był uprawniony do dokonania oceny przepisów prawa, które obowiązywały w dniu jej wykonywania i dlatego bez znaczenia, w okolicznościach niniejszej sprawy, pozostawał fakt, że w/w rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 1 maja 2006 r., a zatem po dacie uiszczenia przez skarżącego opłat za karty pojazdów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, pobranie od skarżącego przez organ, na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., kwot po 500 zł za każdą z 10 kart, nastąpiło wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wysokość tej kwoty znacząco bowiem przekraczała koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Minister Infrastruktury, wydając zatem przedmiotowe rozporządzenie z 2003 r., przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy. Ustalenie na wskazanym wyżej poziomie wysokości opłaty za kartę pojazdu spowodowało też, iż opłata ta przejawiała cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zgodnie z tym przepisem danina publiczna może być nałożona jedynie mocą ustawy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ odmawiając zwrotu części opłat za wydane karty pojazdu, naruszył również przepisy prawa wspólnotowego, tj. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), które to przepisy są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Stanowisko to potwierdza postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. (C-134/07) wyrażone w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, w którym Trybunał uznał, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, w ocenie Sądu I instancji, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia. Konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranych bez podstawy prawnej, części opłat w kwotach po 425 zł za wymienione w pkt. II wyroku karty pojazdu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Strzelecko- Drezdenecki, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie uprawnienia skarżącego do otrzymania zwrotu części opłaty w wysokości po 425 zł za karty pojazdu wymienione w sentencji wyroku, w łącznej kwocie 4250,00zł podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których takie uprawnienie wynika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor akcentował, że pojazdy, wskazane przez S. J., zostały zarejestrowane w okresie, kiedy obowiązywał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), ustalający przedmiotową opłatę w wysokości 500 zł. Organ zwrócił też uwagę na fakt odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy w/w przepisu do dnia 1 maja 2006 r., co w jego ocenie oznacza, że Trybunał usankcjonował tym samym działania organów administracji podejmowane na podstawie tej normy prawnej. Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że uznając obowiązek Starosty Strzelecko-Drezdeneckiego dokonania zwrotu S. J. części pobranych opłat w wysokości po 425 zł. za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu (łącznie 4250,00 zł. ), WSA w Gorzowie Wielkopolskim naruszył art. 146 § 1 P.p.s.a, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji, w których organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. W niniejszej sprawie zaś brak było przepisów prawa, które regulowałyby żądania zawarte we wniosku. Nie można więc było mówić, że w tej sprawie uprawnienie lub obowiązek wynikały z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej Z uwagi na tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Strzelecko- Drezdeneckiego do dokonania zwrotu części opłaty za wydanie wskazanych w sentencji wyroku kart pojazdu, mimo iż w ocenie autora skargi kasacyjnej brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika. Na początku rozważań wskazać należy, że art. 146 P.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przepisy zawarte w § 1 i 2 powołanego wyżej przepisu stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (T.Woś, w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 308–309). W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że określony w § 1 sposób orzekania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienie lub obowiązek wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 odnosi się do sytuacji, kiedy takiego aktu konkretyzującego nie ma, ponieważ organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. Tutaj zatem obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienie lub obowiązek wynika dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114). Sąd, uwzględniając skargę na inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), powinien dokonać trzech operacji: a) ustalić istnienie lub nieistnienie uprawnienia albo obowiązku wynikającego z ogólnych przepisów prawa; b) stwierdzić, że zaskarżony akt lub czynność są niezgodne z tymi przepisami i c) uchylić ten akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności. Kwestionowana w skardze kasacyjnej norma § 2 art. 146 P.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. J.P.Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lexis Nexis, str. 314). Mając na uwadze powyższe rozważania uznać, należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim należy, że sprawa zainicjowana żądaniem wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2010 r. jest sprawą administracyjną, co wynika z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, w której jednoznacznie przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu. Zatem organ, uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie żądanie wnioskodawcy spotkało się z odmową (czynność z dnia [...] lipca 2010 r.). Zdaniem organu opłaty za wydanie kart pojazdu uiszczono na podstawie obowiązujących w chwili ich pobierania przepisów prawa, w tym art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jaki i wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., t.j. § 1 pkt 1, w którym wskazano na wysokość tej opłaty. Jednakże powołany przepis podustawowy, określający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, uznany został za niekonstytucyjny. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, (Dz. U. Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto orzeczono, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał stwierdził przy tym, że niezgodność zakwestionowanego przepisu z powołanymi przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty omawiana norma wykonawcza wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wszedł w życie 1 maja 2006 r., a w związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie, w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Tym samym przedmiotowa opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu. Sąd Najwyższy uznał w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny, a od tego dnia staje się on niezgodny z Konstytucją. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Wyjaśnić jednocześnie należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju - sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej, sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny). Uznanie przez Trybunał niezgodności przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał od początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (por. wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1242/08). Dokonując zatem kontroli legalności wykonywania administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim był władny przyjąć, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był nielegalny także w dacie pobierania opłaty od S. J. nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, że przepis wskazanego rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. Podkreślić należy, że sędziowie, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami, a wobec tego mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu także, gdy zdarzenie miało miejsce w dacie jego obowiązywania. Tak więc Sąd I instancji mógł uznać, oceniając legalność czynności z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającej zwrotu części uiszczonej opłaty w łącznej kwocie 4250 zł, że jest ona niezgodna z prawem i dlatego też zasadnie zastosował normę art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., w tym prawidłowo uznając obowiązek Starosty Strzelecko-Drezdenckiego do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawcy części przedmiotowej opłaty za wydane karty pojazdów. Nietrafny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku podstawy prawnej do nakazania Staroście zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r., I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach, wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Istotnym jest, że odmowa zastosowania ww. przepisu rozporządzenia dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania takiej opłaty od jej wysokości, odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, oraz z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd I instancji odmówił zastosowania § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. również z uwagi na sprzeczność tego przepisu z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę – zwanego TWE, wskazując na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 - Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna (Lex nr 354541). W orzeczeniu tym ETS uznał, że: "Art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Odmowa zastosowania omawianego przepisu znajduje zatem swoje oparcie w zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która odnosi się także do praktyki stosowania prawa przez sądy i organy administracji publicznej. Zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji RP. Skoro zatem żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Z upoważnienia tego skorzystał Sąd I instancji, w konsekwencji czego nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 146 § 2 P.p.s.a. Wskazane wyżej uregulowania stanowią bowiem podstawę nałożonego zaskarżonym wyrokiem obowiązku zwrotu S. J. części opłaty za wydane karty pojazdu. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.