II OSK 556/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy i Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 903/10, w sprawie ze skargi T. R. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 903/10, po rozpoznaniu skargi T. R. , stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia 9 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę T. R. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie odwołania T. R. ze stanowiska Zastępcy Burmistrza. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.). Postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. II OSK 919/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od tego postanowienia WSA w Poznaniu, uchylił postanowienie Sądu I instancji. W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, iż odwołanie zastępcy burmistrza ze stanowiska jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że: – zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy R. z dniem [...] listopada 2002 r. T. R. powołany został na stanowisko Zastępcy Burmistrza, – w dniu powołania na w/w stanowisko T. R. nie miał wykształcenia wyższego (m.in. skarga z 4 lutego 2010 r. zawierająca oświadczenie skarżącego, iż nie posiada wyższego wykształcenia), – zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz odwołał T. R. ze stanowiska Zastępcy Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze – choć zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 26a ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1593 ze zm.), który to przepis nie zawiera wymogu podawania przyczyny odwołania ani uzasadniania wydania takiego zarządzenia, to w świetle art. 101 ust.1 tej ustawy należy przyjąć, iż w treści zarządzenia albo jego uzasadnienia powinna być podana przyczyna, z powodu której akt odwołania nastąpił. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 29a został umieszczony w rozdziale 3 ustawy poświęconym "Władzom gminy", a więc ma charakter przepisu ustrojowego, zawierającego kompetencje dla wójta (burmistrza, prezydenta) do powoływania i odwoływania swojego zastępcy. Jednocześnie odwołanie zastępcy burmistrza jest czynnością z zakresu prawa pracy, na co zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu wskazanego wyżej postanowienia z 16 lipca 2010 r. Zarządzenie o odwołaniu zastępcy burmistrza wywołuje podwójne skutki – w sferze prawa administracyjnego (ustrojowego) i w sferze prawa pracy. Ten ostatni jego aspekt ma charakter indywidualny. Skoro więc wspomniane zarządzenie kierowane jest z racji swojej treści do konkretnej osoby, to – zdaniem Sądu – winno zawierać również podanie powodu odwołania. Jest to konieczne ze względu na powołany wcześniej art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego zarządzenie o odwołaniu zastępcy burmistrza zostało w niniejszej sprawie zaskarżone do sądu administracyjnego. Po drugie – za bezzasadna należy uznać przyczynę, z powodu której skarżący został odwołany ze stanowiska zastępcy burmistrza. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., K 25/04 (Dz.U. nr 23, poz. 192 oraz OTK-A z 2005r., nr 1, poz. 6) orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 20 ust. 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych od pracowników samorządowych. Dopiero ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych ... (Dz.U. nr 122, poz.1020) wprowadziła wymóg posiadania przez zastępcę burmistrza wykształcenia wyższego (art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy nowelizującej). Powyższy wymóg przewiduje również art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz.1458). Jednocześnie Sąd przypomniał, że art. 4 powołanej ustawy z 6 maja 2005 r. oraz art. 53 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r. przewiduje, iż warunek posiadania wyższego wykształcenia nie dotyczy pracowników zatrudnionych na stanowisku urzędniczym przed dniem wejścia powołanych ustaw w życie. Oznacza to, że w stosunku do T. R. w chwili powołania go na stanowisko Zastępcy Burmistrza R. nie obowiązywał ustawowo określony warunek legitymowania się wyższym wykształceniem. Takiego warunku nie było również przez cały okres zatrudnienia skarżącego na tym stanowisku, co wynikało wprost z treści przytoczonych wcześniej przepisów ustaw regulujących sprawę wymagań kwalifikacyjnych od pracowników samorządowych. W niniejszym postępowaniu zarządzenie o odwołaniu zastępcy burmistrza – jak na to wskazano wyżej – jest aktem o charakterze indywidualnym skierowanym do konkretnie określonej osoby. W związku z powyższym i wobec upływu roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia2009 r. Z kolei, wobec treści art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Gminy i Miasta R. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wykładnię, b) art. 94 ust. 1, w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędne zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, b) art. 155 § 1, c) art. 147 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Burmistrz Miasta i Gminy R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie miał podstaw do orzeczenia, iż zaskarżone zarządzenie nr 36/09 zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżący nie wykazał, a Sąd nie dopatrzył się konieczności udowodnienia przez T. R. istnienia przesłanki określonej w art. 94 ust. 1 u.o.s.g., a mianowicie uchybienia obowiązkowi przedłożenia zarządzenia nr [...] organowi nadzoru - Wojewodzie Wielkopolskiemu. W treści zaskarżonego wyroku zabrakło analizy stanu faktycznego w tym zakresie. Uchybienie Sądu w zakresie błędnego ustalenia okoliczności faktycznej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe ustalenie tej przesłanki jest gwarancją zgodnego z prawem zastosowania normy wynikającej z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.o.s.g. Z treści tego ostatniego przepisu wynika jednoznacznie, że nie stwierdza się nieważności zarządzenia po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia jedynie w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia zarządzenia zaskarżonego zarządzenia. Błędem Sądu jest również to, że nie stwierdził w toku rozpoznawania sprawy istotnego naruszenia prawa przez organ nadzoru - Wojewodę Wielkopolskiego lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, spowodowanych przez ten organ nadzoru. Ze zgromadzonego materiału jednoznacznie wynikało, że działanie organ nadzoru było nieprawidłowe. Zachowanie organu nadzoru nie tylko naruszało prawo, poprzez wprowadzanie w błąd Burmistrza R. , ale miało istotny wpływ na powstanie stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa w zaskarżonym zarządzeniu. Błędem Sądu jest to, że tych nieprawidłowości nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, a ponadto, że nie poinformował o tych uchybieniach chociażby Wojewodę Wielkopolskiego (w oparciu o art. 155 § 1 p.p.s.a.), bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyny nieskorzystania z tego uprawnienia. Dokonując interpretacji przepisu art. 26a ust. 1 w świetle art. 101 ust. 1 u.o.s.g., Sąd błędnie wyprowadził wniosek, że w treści zarządzenia albo jego uzasadnienia powinna być podana przyczyna, z powodu której akt odwołania nastąpił. Błędem było również to, że fakt niepodania przyczyny odwołania Zastępcy Burmistrza Sąd uznał za usprawiedliwioną podstawę uwzględnienia skargi T. R. Nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że bezzasadna jest przyczyna, z powodu której T. R. został odwołany ze stanowiska zastępcy burmistrza. Sąd nie dysponował dowodem niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych na okoliczność przyczyny odwołania T. R. Błędem było wnioskowanie przez Sąd o przyczynie odwołania, w oparciu o twierdzenia Burmistrza o okolicznościach faktycznych, które miały miejsce przed podjęciem decyzji o odwołaniu T. R. z funkcji. Z treści odpowiedzi Burmistrza na skargę T. R. nie sposób wyprowadzić kwestionowanego wniosku Sądu. Wadliwe ustalenia Sądu nie pozwalają zaakceptować poglądu Sądu, który nakazuje dokonywać czynności odwołania ze stanowiska zastępcy burmistrza, w drodze zarządzenia, zawierającego (w treści lub w uzasadnieniu) przyczyny odwołania. Wadliwy jest wyrok, z którego wynika, co innego niż ze zgromadzonego materiału dowodowego. Błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało odnieść się do naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W sprawie niniejszej Sąd zastosował powyższy przepis w sposób prawidłowy stwierdzając, ze względu na upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji nie wyjaśnił czy zaskarżone zarządzenie w przedmiocie odwołania ze stanowiska zostało przedłożone organowi nadzoru – Wojewodzie Wielkopolskiemu, skoro art. 90 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nie nakłada obowiązku przedkładania zarządzeń Burmistrza organowi nadzoru a jedynie uchwały rady gminy oraz akty ustanawiające przepisy porządkowe. Zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta R. nie należy do żadnej z powyższej kategorii aktów, z pewnością nie jest to również akt prawa miejscowego. Tym samym za pozbawiony podstaw należało także uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a stanowiący, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej pozostaje okoliczność, że organ nadzoru - Wojewoda Wielkopolski prezentował stanowisko zajęte m.in. w piśmie z dnia 23 września 2009 r. pozostającym w aktach sprawy, iż zatrudnianie T. R. na stanowisku zastępcy Burmistrza Gminy R. jest niezgodne z prawem ze względu na brak odpowiednich kwalifikacji. Wprawdzie pogląd organu nadzoru był błędny, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jednak stanowisko Wojewody Wielkopolskiego wyrażone w formie pisma wystosowanego do Burmistrza Gminy i Miasta R. z prośbą o podjęcie stosownych działań, które rzeczywiście mogło wprowadzić w błąd organ gminy nie stanowiło podstawy dla Sądu I instancji do podejmowania w stosunku do Wojewody Wielkopolskiego działań przewidzianych w art. 155 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli Sądu było zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy R. a nie działalność organu nadzoru, który jednak co prawda przyczynił się w jakiś sposób do podjęcia przedmiotowego zarządzenia. Przyznać należy natomiast rację wnoszącemu skargę kasacyjną Burmistrzowi Miasta i Gminy R. , że nie ma podstaw do uznania, aby przedmiotowe zarządzenie z dnia 8 grudnia 2009 r. o odwołaniu ze stanowiska musiało zawierać uzasadnienie wskazujące przyczyny takiego odwołania. Przepis art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku tak samo jak przywołany w uzasadnieniu wyroku art. 101 ust. 1 tej samej ustawy. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać, za błędne. Niezależnie od powyższego należy jednak wskazać, że pomimo, iż przedmiotowe zarządzenie nie zawierało przyczyn odwołanie to oczywiste jest, że przyczyna odwołania Zastępcy Burmistrza R. była powszechnie znana w tym również odwołanemu ze stanowiska. Przyczyną tą było brak odpowiednich kwalifikacji, czyli wykształcenia wyższego odwołanego ze stanowiska. Wynika to z pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 września 2009 r. skierowanego do Burmistrza Gminy i Miasta R. o podjęcie skutecznych działań w związku z brakiem odpowiednich kwalifikacji Zastępcy Burmistrza Gminy i Miasta R. oraz innego pisma Wojewody Wielkopolskiego (data nieczytelna) skierowanego do organu gminy, w którym wyraźnie stwierdzono, że aby zajmować stanowisko zastępcy wójta (burmistrza) niezbędne jest posiadanie wykształcenia wyższego a także z pisma Burmistrza Gminy i Miasta R. skierowanego do Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 września 2009 r. Przyczyna odwołania była doskonale znana, jak już wyżej wskazano, również wnoszącemu skargę – odwołanemu ze stanowiska zastępcy burmistrza – T. R. – co wyraźnie wynika z treści złożonej przez niego skargi. Pomimo jednak, iż w części odnoszącej się do kwestii braku uzasadnienia przedmiotowego zarządzenia wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie zasługują na akceptację to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada jednak prawu (art. 184 p.p.s.a.), gdyż zasadniczą przyczyną stwierdzenia, że zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska zostało wydane z naruszeniem prawa było naruszenie przepisu art. 4 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych... oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, które w ocenie Sądu I instancji, pozwalają na przyjęcie, że w stosunku do T. R. w chwili powołania go na stanowisko Zastępcy Burmistrza R. nie obowiązywał ustawowo określony warunek legitymowania się wyższym wykształceniem. Ponieważ ta część wyroku nie została zakwestionowana przez wnoszącego skargę kasacyjną Burmistrza Gminy i Miasta R. , a pozostałe zarzuty albo okazały się niezasadne albo nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej – należało oddalić wniesioną skargę kasacyjną. Tym samym za nieuzasadniony należało także uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.