II SA/Ol 918/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 5, § 6 ust. 1 pkt 1-4, § 15 ust. 1; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu 29 lipca 2010r. Rada Gminy Dywity pojęła uchwałę nr XLI/333/10 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dywity. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – E. C., żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 4 ust 5, § 6 ust 1 pkt 1-4 oraz § 15 ust 1. W uzasadnieniu podniesiono, iż uchwalając zakwestionowane zapisy organ wyszedł poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaznaczono, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, który może być wydany tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Niedopuszczalne jest zatem, by regulacje aktów prawa miejscowego wykraczały poza unormowania ustawowe. Przepis ustawy ustanawiającej takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionej w drodze wykładni celowościowej. Tym samym regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Tymczasem we wskazanych przez skarżącego zapisach uchwały określono zakazy i nakazy wykraczające poza upoważnienie ustawowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podniesiono, iż szczegółowa analiza katalogu spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 powoływanej ustawy winny znaleźć się w uchwalanych przez radę gminy regulaminach, nie daje podstaw do przyznania temu organowi gminy kompetencji do wskazywania konkretnego podmiotu bądź miejsca, któremu mają być przekazywane odpady. Stanowisko takie potwierdza szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 czerwca 2008r. Zatem Rada Gminy Dywity wskazując w zaskarżonej uchwale konkretne składowisko, tj. OZK sp. z o.o. w O. przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na marginesie wskazano także, iż § 10 w części odwołującej się do § 14 uchwały jest bezprzedmiotowy, gdyż zapisy tego paragrafu regulują inną materię. Natomiast § 17 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały jest zbędny, bowiem stanowi powtórzenie zapisu zawartego w § 6 ust. 1 pkt 5 tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Gminy Dywity uznała zarzuty organu nadzoru za zasadne i oświadczyła, iż zaskarżona uchwała zostanie zmieniona zgodnie ze wskazaniami Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż kwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy Dywity są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego i określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii wymienionych w pkt 1-8 ust. 2 art. 4 cytowanej ustawy. Należy przy tym podkreślić, iż wskazany katalog spraw musi być traktowany ściśle. Jest to katalog zamknięty, wyznaczający dokładnie zakres kompetencji organu. Jednocześnie jest to katalog wyczerpujący, tzn. uchwalając regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Określenie "regulamin określa" prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, iż zapisy przedmiotowego regulaminu musza bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tym samym regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (Sygn. akt II SA/Wr 585/06, LEX nr 243159) podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Analiza materiału aktowego niniejszej sprawy bezsprzecznie wskazuje, iż Rada Gminy Dywity wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż obowiązki i zakazy określone w § 4 ust. 5 oraz § 6 ust. 1 pkt 1-4 skarżonej uchwały nie znajdują żadnego upoważnienia ustawowego. Brak jest bowiem podstawy do nałożenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu rozrzucania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię lub drogę (§ 4 ust. 5 uchwały), zakazu postoju pojazdów mechanicznych na drogach publicznych i placach poza miejscami dozwolonymi (§ 6 ust. 1 pkt 1), spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, zezwalając jedynie na spalanie odpadów z drewna nie zawierającego substancji niebezpiecznych (§ 6 ust. 1 pkt 2), niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat przystanków, roślinności, deptania trawników oraz zieleńców( § 6 ust. 1 pkt 3), jak również zakazu malowania np. grafitti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami (§ 6 ust. 1 pkt 4). Należy przy tym podnieść, iż jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009r. (Sygn. akt II OSK 1256/09, dostępne w Internecie) każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Nie znajduje także upoważnienia ustawowego § 15 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym niesegregowane odpady komunalne zebrane z terenu Gminy Dywity, które nie mogą być poddane odzyskowi, należy składować w OZK sp. z o.o. w O. Wskazywanie konkretnego podmiotu, który jest upoważniony do składowania odpadów komunalnych z terenu gminy, nie tylko wykracza poza delegację ustawową, ale narusza zasadę wolnej konkurencji, określoną w ustawie z dnia lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Taki zapis wyraźnie bowiem stawia w uprzywilejowanej pozycji konkretnego przedsiębiorcę działającego na rynku. W ocenie Sądu zakwestionowane przez Wojewodę zapisy podjętej przez Radę Gminy Dywity uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa i dlatego Sąd stwierdził ich nieważność. Sąd analizował także przepisy wskazane w uzasadnieniu skargi Wojewody, lecz nie znalazł podstaw do wyeliminowania ich z przedmiotowej uchwały. Wprawdzie § 17 ust. 1 pkt 3 stanowi w znacznej mierze powtórzenie § 6 ust. 1 pkt 5 uchwały, lecz zdaniem Sądu jest to jedynie uchybienie natury redakcyjnej. Podobnie należy potraktować wskazany w skardze zapis § 10 w części odnoszącej się do § 14 uchwały. Uchybień tych nie można jednak zakwalifikować jako istotnych naruszeń przepisów prawa, stąd też w tym zakresie Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu.