II SA/Ol 871/10

Dnia 24 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 roku sprawy ze skargi J. A. M. i M. B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]". Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]"., którą organ I instancji po raz czwarty ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji paliw płynnych na działce nr "[...]"w obrębie S., gm. G. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując, że wnioskiem z dnia 7 lutego 2007 r. spółka A z siedzibą w S. wystąpiła do Urzędu Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej stacji paliw płynnych na działce nr "[...]" obręb S., gm. G. Wniosek ten inwestor uzupełnił pismami z dnia 18 lipca 2007 r. i z dnia 21 lutego 2008r, precyzując, że inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącej stacji paliw i będzie obejmować: budowę nowego budynku stacji paliw, zadaszenia nad dystrybutorami, zadaszonego stanowiska kosmetyki samochodowej i stanowiska tankowania LPG oraz dodatkowych miejsc postojowych (10 miejsc). Określono także parametry planowanej inwestycji: a) budynek sprzedaży - jednokondygnacyjny, powierzchnia zabudowy do 150 m2, długość (elewacji od strony frontowej znajdującej się od strony drogi) 20 m., szerokość 7 m., wysokość maks. 4,5 m., dach płaski; b) zadaszenie nad dystrybutorami: długość 20 m., szerokość 8 m., wys. maks. 5,5 m., powierzchnia w rzucie do 160 m2 ; c) zadaszone stanowisko do samoobsługowej kosmetyki samochodu – o wym. 6,0m. x 8,0 m., wys. do 4,20 m., pow. rzutu do 72 m2; d) stanowisko tankowania LPG - zbiornik podziemny o poj. 10 m3 wraz ze stanowiskiem pompowym, dystrybutor jednowężowy. Wójt Gminy przed wydaniem ostatecznej decyzji orzekał w sprawie trzykrotnie: decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. (znak: "[...]") uwzględniającą wniosek inwestora, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. (znak: "[...]") odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla miejsc postojowych samochodów osobowych i uwzględniającą wniosek w pozostałym zakresie oraz decyzją z dnia "[...]" r. (znak: "[...]") ustalającą warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Rozstrzygnięcia te wyeliminowane zostały z obrotu prawnego na skutek odwołań właściciela sąsiedniej nieruchomości M. M. - decyzjami kasacyjnymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia: "[...]" r. (znak: "[...]"), z dnia "[...]" r. (znak: "[...]") oraz z dnia "[...]"r. (znak: "[...]"). W uzasadnieniach Kolegium wskazywało m.in. na konieczność uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono też, iż organ I instancji orzekał bez uzyskania wymaganych prawem uzgodnień. Ostateczną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. (znak: "[...]") Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tej decyzji odwołania wnieśli właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem objętym wnioskowaną inwestycją: J. M. i M. M. Pierwszy z wymienionych podnosił, iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił organowi: 1. naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się, składania wniosków i wykorzystania środków odwoławczych. Odwołujący wskazał, iż zaskarżył postanowienie wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych, zaś organ I instancji zakończył postępowanie i wydał decyzję nie czekając na rozpatrzenie zażalenia; 2. wydanie decyzji z uchybieniem terminów określonych w Kpa; 3. wydanie decyzji, która spowoduje zwiększenie natężenia ruchu kołowego, pogorszenie stanu bezpieczeństwa, zwiększenie hałasu i uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości mieszkalnej; 4. zaznaczenie linii rozgraniczających po granicy z działką odwołującego, co zdaniem strony spowoduje, że inwestycja będzie bezpośrednio ingerować w jego nieruchomość poprzez strefy ochronne, przewidziane przepisami o lokalizacji poszczególnych obiektów przy stacjach paliw i LPG; 5. wydanie decyzji w oparciu o błędną analizę architektoniczno-urbanistyczną, zawierającą błędy merytoryczne i faktyczne. Wskazał, że nieprawdą jest, iż jego działka nr "[...]" jest niezabudowana, jako grunty rolne. Na działce tej stoi już budynek mieszkalny i od dawna płaci podatek od nieruchomości, a nie rolny. Okoliczność ta, zdaniem odwołującego, powoduje nieważność decyzji, jako poświadczającej nieprawdę; 6. naruszenie praw nabytych odwołującego. Podniósł w tym względzie, że należąca do niego działka posiada aktualny plan zagospodarowania, pozwolenie na budowę oraz już wybudowany budynek mieszkalny. Natomiast sąsiednia działka nr "[...]" jest działką po byłej stacji zakładowej CPN Spółdzielni Usług Rolniczych, będącej w likwidacji, którą miejscowy plan nie obejmuje. Odwołujący stwierdził, że obecny właściciel starego CPN-u pojawił się po okresie, gdy wokół wybudowane lub budowane były już budynki okolicznych mieszkańców. Przez to działanie inwestora ingeruje w ich nieruchomości i narusza ich prawa nabyte. Zdaniem odwołującego organ I instancji wydanymi warunkami zabudowy łamie prawo miejscowe. Podkreślił, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje swoim zasięgiem jego działkę oraz okoliczne, bez dawnej bazy SUR-u, czyli działki nr "[...]" na której znajduje się CPN, jest następujący zapis: "zabrania się realizacji obiektów o funkcjach produkcyjnych lub usługowych uciążliwych mogących powodować stałe lub okresowe uciążliwości spowodowane wytwarzaniem hałasu i zanieczyszczeniem powietrza, gleby, wód gruntowych i powierzchniowych oraz kolidujących z funkcją mieszkaniową lub takich obiektów, których uciążliwość wykraczałaby poza granice własnej działki". Autor drugiego odwołania – L. M. reprezentujący M. M., przytoczył takie same zarzuty i argumenty jak J. M., dodatkowo podnosząc, iż decyzja skierowana została niewłaściwie do R. B. jako spadkobiercy S. B. Wskazał, że brak jest dokumentu potwierdzającego prawo R. B. do działki nr "[...]". Zauważono, że niewłaściwie też skierowano decyzję do Spółdzielni Usług Rolniczych będącej w likwidacji, zamiast do syndyka. Odwołujący zarzucił poza tym, że w sprawie brak jest uzgodnień odnośnie ochrony środowiska i sanepidu, brak informacji na temat starych zbiorników na paliwo. Ponadto stwierdzono, że wydana decyzja jest niezgodna z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż objęta nią inwestycja nie spełnia warunków wskazanych w ustępie 1 pkt. 1-4 tego artykułu. Odwołujący zarzucił, że w opracowanej na potrzeby decyzji - analizie architektoniczno-urbanistycznej, architekt dokonał niedopuszczalnej manipulacji, fałszując fakty i przyjmując kuriozalną interpretację zasady sąsiedztwa i wprowadzając nową definicję działki sąsiedniej. Oświadczył, że nieprawdą jest, aby działka nr "[...]" miała dostęp do drogi publicznej przez działkę nr "[...]", która jest przedmiotem postępowania podziałowego w związku z likwidacją Spółdzielni Usług Rolniczych. Zdaniem odwołującego działka nr "[...]" nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej, gdyż postanowienie dotyczące zjazdów zostało zaskarżone. Strona zaznaczyła, że niezasadnie przyjęto do porównania zabudowę na działce nr "[...]", jako spełniającej funkcję usługową. Podkreślił, że jest to nieczynna baza SUR w likwidacji. Dodatkowo działka nr "[...]" nie przylega do tej samej drogi publicznej, co działka analizowana nr "[...]". Wadliwie także porównano planowaną inwestycję do obiektu na działce nr 81/7, położonego poza przyjętą strefą opracowania i położonego przy innej drodze. Odwołujący zarzucił następnie, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponieważ brak jest umów lub zapewnienia na dostawę zwiększonego poboru wody, prądu, czy też odprowadzenia ścieków. Strona stwierdziła poza tym brak należytego zweryfikowania przez organ, czy rzeczywiście teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Odwołujący podkreślił, że właściciel nie posiada dokumentu prawnego poświadczającego na jakiej podstawie uzyskał wyłączenie z produkcji rolnej i czy wniósł z tego tytułu opłaty do Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego w przypadku braku takiego dokumentu wyłączenie byłoby bezprawne, co z kolei oznaczałoby niespełnienie warunku z pkt 4 ust. 1 art. 61 omawianej ustawy.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, stwierdziło, że odwołanie nie może być uwzględnione. Wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zauważono, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym S. nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tego też względu Kolegium przyznało rację organowi I instancji, iż planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Kolegium wyjaśniło, że nie ma znaczenia fakt, iż działki sąsiednie objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być też odnoszone do działki objętej wnioskiem, skoro nie jest objęta ustaleniami tego planu. Zaznaczono, że decyzja taka, zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 cytowanej ustawy, powinna zawierać: 1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wymienione wyżej elementy. Wskazano, że na załączniku nr 1 określona została nieprzekraczalna linia zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji. Podkreślono przy tym, że linia zabudowy została ustalona na 8 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową, co jest zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Kolegium zważyło też, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienie z Zarządem Dróg Powiatowych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – postanowieniem z dnia "[...]"., znak: "[...]", utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" ("[...]"). Kolegium zważyło, że decyzja organu I instancji wydana została przed tym postanowieniem. Jednak zdaniem składu orzekającego, nie jest to wada procesowa mogąca skutkować uchyleniem tej decyzji. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 cyt. ustawy. Wskazano, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej, stanowiącej działkę nr "[...]" - droga powiatowa, na którą istniejąca stacja paliw ma dwa zjazdy), istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Podkreślono, że działka oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem Bi, czyli teren zabudowany. Kolegium uznało też, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Poza tym zważono, że w celu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie stacji paliw płynnych na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym S., gm. G., przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (stanowiąca załącznik nr 2 do omawianej decyzji), która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wskazano, że w myśl § 3 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Odnosząc powyższe do realiów sprawy, Kolegium zauważyło, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ustalono, iż front działki nr "[...]" wynosi 85 a zatem 3 x 85= 255. Jednocześnie z analizy wynika, że organ wyznaczył obszar analizowany większy, niż minimalny. W analizie podano, iż od północy przyjęto odległość - ponad 95 (obszar obejmujący kontur urbanistyczny zabudowy usługowej, ograniczonej drogą powiatową, zrezygnowano zaś z terenu poza drogą ), od zachodu przyjęto ponad 200m. w celu objęcia analizą zabudowy usługowej na północny zachód od działki objętej wnioskiem, od południa przyjęto ok. 100 m., zaś od wschodu 220 m. Zaznaczono, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organ może wyznaczyć do analizy obszar większy niż minimalny, jednak winien uzasadnić dlaczego właśnie taki obszar został wyznaczony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., II SA/Łd 571/07). Organ ustalił też, że działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach obszaru analizowanego, tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1520/07). Reasumując, Kolegium stwierdziło, że za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy uznaje się wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika natomiast, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa (działka nr 111/1, działka nr 114, działki nr 237/3, 237/33, 237/35, 237/41). Ponadto Kolegium uznało, że dla rozstrzygnięcia znaczenie ma także fakt, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie istniejącej już stacji paliw. Oznacza to, zdaniem organu, że na działce nr "[...]" funkcja usługowa już istnieje, a więc planowana inwestycja jest zgodna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Podano, że organ I instancji dokonał wyliczenia wskaźników o których mowa w ww. rozporządzeniu dla budynków, które znalazły się w obszarze analizowanym (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokość budynku, geometria dachu). W ocenie Kolegium wyliczone wskaźniki wyraźnie wskazują, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z przesłanką określoną w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wyniki analizy bowiem wyraźnie wskazują, że określone we wniosku parametry inwestycji mieszczą się w średnich wskaźnikach wyliczonych dla budynków, które znalazły się w obszarze analizowanym. W konkluzji stwierdzono, że według przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wnioskowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a zatem odwołania nie może zostać uwzględnione. Zaznaczono, że wobec powyższych ustaleń, organ I instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, które określone zostało we wniosku inwestora. Dodatkowo wyjaśniono odwołującym, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego powoływane przez odwołujących argumenty dotyczące zwiększenia hałasu, pogorszenia stanu bezpieczeństwa, natężenia ruchu kołowego, nie mogą zostać uwzględnione. Kolegium również nie dopatrzyło się naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż skarżący brali czynny udział na każdym etapie postępowania. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wniesione w jednym piśmie) wywiedli małżonkowie J. M. i M. M. oraz M. M.j, reprezentowany przez ojca L. M. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 22 września 2010 r. rozdzielono skargi i zarejestrowano je w repertorium pod kolejnymi dwoma sygnaturami spraw: II SA/Ol 871/10 – ze skargi J. M. i M. M. oraz II SA/Ol 872/10 – ze skargi M. M. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Ol 872/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M. M. wobec nieuiszczenia wpisu sądowego. We wniesionej skardze małżonkowie M., domagali się uchylenia decyzji SKO i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący przytoczyli w obszernym uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, formułując zarzuty i argumenty przedstawiane dotychczas w toku postępowania administracyjnego. Stwierdzili, że Kolegium nie wyjaśniło podnoszonej w odwołaniu kwestii skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Nie ustosunkowało się też do zarzutu braku informacji o stanie technicznym starych, zdezelowanych zbiorników na paliwo, które w przekonaniu skarżących, stanowią zagrożenie dla ludzi i środowiska. Nie wyjaśniono braku decyzji środowiskowej, która zdaniem skarżących, jest niezbędna dla przebudowy i rozbudowy tego typu obiektów. Skarżący nie zgodzili się z Kolegium, że wnioskowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucili, że SKO bezzasadnie przyjęło, że wnioskowana nieruchomość posiada funkcje o przeznaczeniu usługowym, argumentując, że stara stacja paliw pojazdów rolniczych powinna posiadać zmianę sposobu użytkowania na stację paliw ogólnodostępną. Podnieśli też, że stacja SUR była wybudowana bez decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i nie wniesiono opłat z tego tytułu. Dlatego w ocenie skarżących zmiana gruntu rolnego PS III na Bi nastąpiła niezgodnie z prawem. Podkreślili, że wydane decyzje naruszają ich prawa nabyte i ingerują w istniejący plan miejscowy. Zamierzona inwestycja będzie bowiem oddziaływała na sąsiednie działki, posiadające ustalony plan zagospodarowania, gdyż odległość obiektów związanych z realizacją stacji paliw i LPG do obiektów innego przeznaczenia są znacznej wielkości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie w drodze decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw płynnych o budynek sprzedaży, zadaszenie nad dystrybutorami, zadaszone stanowisko kosmetyki samochodowej, stanowisko tankowania LPG oraz 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Przedsięwzięciu temu, zdaniem skarżących, sprzeciwiają się uwarunkowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swoim zasięgiem sąsiednie działki, ale nie nieruchomość, której dotyczy decyzja. Poza tym w przekonaniu skarżących, nie został spełniony w sprawie żaden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm), dalej też powoływanej w skrócie jako u.z.p. W tym zakresie skarżący podkreślają, że sąsiednie nieruchomości to działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, brak jest w obszarze analizowanym nieruchomości o charakterze usługowym. Skarżący przyznali, że działka nr 112 ma dostęp do drogi publicznej, ale nie wzięto pod uwagę, że jest to droga wąska i nie ma urządzonego chodnika. Uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zarzucili też, że brak jest decyzji o wyłączeniu gruntów spornej działki z produkcji rolnej. Natomiast w zakresie pkt 5 tegoż unormowania, wprowadzającego wymóg zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, skarżący podnieśli, że zgodnie z rozporządzeniem o rozmieszczeniu budynków i oddziaływaniu w strefach ochronnych, zasięg stref ochronnych zabudowy stacji paliw wychodzi poza granice działki "[...]", ingerując w ich prawo własności. Rozważając te zarzuty oraz pozostałe wskazane w skardze, Sąd stwierdził, że są one nieuzasadnione z niżej podanych przyczyn. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wnioskowana działka nr "[...]" w obrębie S., gm. G. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też wbrew przekonaniu skarżących do tej nieruchomości nie mogą mieć zastosowania zapisy planu miejscowego, dotyczącego działki skarżących. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają moc powszechnie obowiązującą, a więc bezwzględnie wiążą, ale tylko w granicach opracowania tego planu. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Z treści art. 56 i 61 u.z.p. wyraźnie wynika, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Spełnienie warunków określonych w art. 61 obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Dla rozstrzygnięcia mogą mieć zatem znaczenie tylko przesłanki wymienione w tym unormowaniu. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym o charakterze deklaratoryjnym. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek załatwić wniosek pozytywnie, gdy stwierdzi tylko spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Wyjaśnić należy skarżącym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza, co trzeba podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych określających warunki techniczne, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania planowanych obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich – na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Tym samym należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i etapowość procesu inwestycyjnego oraz wynikający stąd rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji powoduje, iż zarzuty skargi dotyczące pogorszenia się stanu bezpieczeństwa, zachowania odległości, zwiększenia hałasu, czy też stanu technicznego zbiorników na paliwo, ocenić należy jako przedwczesne. Skarżący będą mogli zarzuty te podnosić dopiero po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast na obecnym etapie postępowania skarżący mogą bronić swojego interesu prawnego tylko w zakresie cech urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy. Niezasadnie skarżący zarzucają organom brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227 ze zm.). Organ I instancji prawidłowo wskazał w wydanej decyzji, że wnioskowana rozbudowa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 wskazanej ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W myśl § 2 ust. 1 pkt 22 tego rozporządzenia badania oddziaływania na środowisko wymaga budowa instalacji do magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych lub produktów chemicznych, o łącznej pojemności nie niższej niż 10.000 m3, wraz z urządzeniami do przeładunku. Postępowania takiego mogą też wymagać, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem stacji paliw na gaz płynny. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskowane przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku sprzedaży, wykonania zadaszenia nad dystrybutorami, budowy zadaszonego stanowiska kosmetyki samochodowej, stanowiska tankowania LPG oraz 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja dotyczy tylko rozbudowy istniejącej już stacji paliw, o konkretnie wskazane obiekty, które nie zostały zaliczone przez prawodawcę do przedsięwzięć mogących chociażby tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpatrując natomiast stan faktyczny i prawny sprawy w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.z.p., Sąd w składzie orzekającym, nie dopatrzył się, aby wnioskowane przedsięwzięcie uchybiało chociażby jednemu z określonych w tym przepisie warunków, których spełnienie obligowało organ I instancji do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Pierwszy z nich ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zatem ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p "jest ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Norma ta nie może służyć zablokowaniu inwestycji w razie braku planu miejscowego. Pamiętać należy też, że wolą ustawodawcy prócz wskazanego celu jest ponadto chronić służące obywatelom prawo własności, poprzez stworzenie im możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005r., wyd. 2, str. 498-502). Autor ten wyjaśnia w szczególności, że w zakresie kontynuacji funkcji (spełnienie, którego wymogu skarżący kwestionują) mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Także w wyroku z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Skoro zatem przy ocenie wymogu dobrego sąsiedztwa należy uwzględniać zastany stan rzeczy, to nie można pomijać faktu, że w niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem była użytkowana jako stacja paliw i nadal pozostaje stacją paliw, mimo że, jak wnioskować można z argumentów skarżących jest obecnie nieczynna. Jest to więc działka bezspornie o charakterze usługowym. Nie było zatem potrzeby w rozpatrywanym przypadku analizowania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W przypadku rozbudowy istniejącej stacji paliw (bez zmiany funkcji) organ powinien ograniczyć się do ustalenia kontynuacji jedynie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanych obiektów budowlanych oraz poprowadzić analizę w zakresie kontynuacji linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym zakresie też organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, określając wskaźniki i parametry planowanej zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy oraz intensywność zabudowy, mieszczące się w średnich wskaźnikach, wyliczonych dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Niezależnie od tego, wbrew przekonaniu skarżących odniesieniem dla wnioskowanego przedsięwzięcia, w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych mogła być działka nr "[...]", zabudowana budynkami magazynowymi, garażowymi, budynkiem biurowym oraz infrastrukturą towarzyszącą, użytkowana uprzednio zgodnie z oświadczeniami skarżących jako stacja usług rolniczych, później jako hurtownia tarcicy Tartaku W., co wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Działka ta bezpośrednio graniczy od strony północnej z działką nr "[...]" i ma dostęp do drogi, która łączy się z drogą powiatową nr "[...]", na którą istniejąca stacja paliw ma dwa zjazdy. Bezsprzecznie zatem i warunek z pkt 2 ust. 1 art. 61 u.z.p. jest spełniony w niniejszej sprawie, wnioskowany teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej. Podnoszone przez skarżących w tym względzie argumenty dotyczące szerokości drogi i braku chodnika nie mogą mieć znaczenia prawnego dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Poza tym wbrew przekonaniu skarżących istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.z.p.). Przepisu tego nie należy interpretować w ten sposób jak to czynią skarżący. "Istniejące uzbrojenie terenu" nie oznacza, że do wnioskowanej działki mają już być podłączone wszystkie media. Wystarczy, że w pobliżu tej nieruchomości istnieje odpowiednia infrastruktura techniczna i możliwe jest włączenie się do niej inwestora. "Zagwarantowanie w drodze umów", o czym wspomina ust. 5 tego artykułu, należy odnosić jedynie do sytuacji, gdy otaczający wnioskowaną nieruchomość teren nie posiada w ogóle tego typu infrastruktury technicznej i konieczne jest uzbrojenie terenu, gdy organ nie zgadza się np. na pobór wody z własnej studni albo odprowadzanie ścieków do szamba bezodpływowego. W niniejszej sprawie zaś, z analizy architektoniczno-urbaństycznej wynika, że przez teren sąsiednich działek nr "[...]" przebiega wodociąg A-32 i po ustaleniu warunków technicznych przyłącza będzie możliwe zaopatrzenie działki nr "[...]" w wodę. Na analizowanym terenie została też wybudowana gminna kanalizacja sanitarna i po ustaleniu warunków technicznych przyłącza inwestor będzie mógł przez nią odprowadzać ścieki. Wnioskowana działka jest już zaopatrzona w energię elektryczną, a zwiększony jej pobór inwestor zobowiązany będzie zapewnić sobie w drodze umowy z właściwym operatorem. Organ I instancji wyjaśnił także, że wobec braku kanalizacji deszczowej, inwestor ma odprowadzać wody opadowe z dachów na własny teren, a z terenów utwardzonych do kanalizacji sanitarnej. Skoro zatem w niniejszej sprawie, w pobliżu spornej działki przebiega gminny wodociąg i kanalizacja, a organ wykonawczy tej gminy stwierdza możliwość włączenia się do sieci po ustaleniu warunków technicznych to konsekwentnie należy przyjmować, że nieruchomość będzie mogła zostać zaopatrzona w urządzenia niezbędne do funkcjonowania przyszłej inwestycji. Organy prawidłowo też ustaliły, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.z.p wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Wskazać trzeba, ze przepis ten koresponduje z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), normującymi możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Przepisy ostatnio przywołanej ustawy należy zaliczyć także do przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p., z którymi winna być zgodna decyzja ustalająca warunki zabudowy. W ustawie tej czytamy: gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zatem w myśl tej ustawy rozstrzygające znaczenie co do rodzaju gruntów mają zapisy w ewidencji gruntów. Sporna zaś działka posiada oznaczenie, jak ustaliły organy, o symbolu Bi- teren zabudowany, nie jest też użytkowana rolniczo. W takiej sytuacji sporna działka nie wymagała uzgodnień w sprawach ochrony gruntów rolnych. Brak jest też podstaw do postępowania w przedmiocie wyłączenia terenu tej działki z produkcji rolnej. Organ nie miał obowiązku weryfikowania na jakiej podstawie działka nr "[...]" oznaczona została symbolem Bi. Nie obliguje go do tego żaden przepis prawa. Jak już wyjaśniono powyżej, skarżący błędnie zaliczają do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p.- przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące ich nieruchomość, ale niemające nic wspólnego z działką nr "[...]", czy też przepisy techniczno-budowlane, które mogą być realizowane dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Do odrębnych przepisów w rozumieniu tej regulacji można zaliczyć w szczególności inne unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które uwzględnione zostały w analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, a także przepisy innych ustaw rozstrzygających o możliwości zabudowy danego terenu. Poza tym Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające dopuściły się uchybień procesowych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący brali czynny udział w postępowaniu, zawiadamiano ich o czynnościach organów, wnosili środki zaskarżenia. Wprawdzie organ I instancji prawidłowo powinien był orzekać po rozpatrzeniu przez SKO zażalenia na postanowienie uzgadniające zarządcy drogi powiatowej. Jednak wobec uprawomocnienia się tego postanowienia przed ustatecznieniem się decyzji organu I instancji, Kolegium słusznie przyjęło, że stwierdzone uchybienie nie ma istotnego charakteru. Zarzucana organom przewlekłość postępowania nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż decyzja oparta może być tylko na przepisach obowiązujących w czasie jej wydania. Stronie uznającej, że organ orzekający pozostaje w zwłoce w rozstrzygnięciu sprawy, w celu zapobieżenia bezczynności organu, służą odrębne środki procesowe. Brak jest też podstaw do kwestionowania ustaleń organu I instancji, że R. B., któremu doręczono rozstrzygnięcia w sprawie, jest spadkobiercą S. B. – właściciela działki nr "[...]". Skarżący nie negują zresztą tego faktu, a jedynie domagają się udowodnienia tej okoliczności. Skierowanie przez Kolegium decyzji także do zmarłego S. B. (którą odebrał R. B.i, jako dorosły domownik) nie uzasadnia wyeliminowania spornej decyzji z obrotu prawnego na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.