II GSK 615/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 2012/10 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na czynności kontrolne Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie gier losowych oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 r. o sygn. III SA/Gl 2012/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę Spółki z o.o. E. we W. na czynności kontrolne stwierdzone protokołem nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie eksperymentu w zakresie możliwości gry na automatach o niskich wygranych. Podstawą odrzucenia skargi jest przyjęcie, że czynności eksperymentu wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w związku z przepisami regulującymi urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w ustawie z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Oznacza to, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podobny pogląd został już wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 788/10 oraz z 5 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1098/10. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka z o.o. E. we W.. Domagała się uchylenia powyższego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów materialnych i procesowych. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej wykładni art. 15b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27) w związku z art. 59 ust. 2, 129 ust. 1 i 3, 138 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.); § 7, 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 lit. b/, § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.). Naruszenie przepisów procesowych i mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4, 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 291 § 2, 4 w związku z art. 290 § 2 pkt 5 i 6a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest błędna, gdyż w nieuzasadniony sposób zawęża zakres zastosowania wyrażonej w tym przepisie normy prawnej. Nie może sprowadzić się do identycznego uznania normy poprzednio obowiązującego przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wynika to z reguł wykładni językowej, jak i stanowiska prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie. Specyficzny charakter działalności skarżącej dotyczy nade wszystko szczególnych uregulowań. Chodzi o przebieg kontroli i wyniki. Protokół zawiera opis dokonanych ustaleń faktycznych oraz ocenę prawną będącą przedmiotem kontroli. Konsekwencją negatywnego protokołu jest cofnięcie zezwolenia, a więc zakaz kontynuowania działalności. Ustawodawca do 1 stycznia 2010 r. wykluczył możliwość udzielania nowych zezwoleń. Chodzi zatem o negatywne skutki dla skarżącej. Automaty te zostały dopuszczone już do eksploatacji i użytkowania przez organ administracji. Były zatem badane. Te okoliczności zostały pominięte przez Sąd I instancji. Nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu, że czynności te nie miały wpływu na prawa i obowiązki skarżącej. Twierdzenie to doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu o odrzuceniu. Oznacza to, że między uchybieniami Sądu I instancji a wynikiem sprawy istnieje związek przyczynowy. W przypadku braku naruszeń, skarga podlegałaby merytorycznemu rozpoznaniu. Wskazane uchybienia potwierdzają słuszność wniesionej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w K. wniósł o jej oddalenie. Podał, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak możliwości kontroli czynności eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia. Oznacza to, że zarzuty są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto w istocie zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności zawsze rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna poprzez postawione zarzuty prawa materialnego i procesowego a także ich wielowątkowe uzasadnienie zmierza do wykazania, że czynność eksperymentu przeprowadzonego w czasie kontroli jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 – cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumenty te opierają się na wykazaniu skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu. Wywody te były także eksponowane w skardze do Sądu I instancji. Ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie się do nich odwołano, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji gdy przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do badania jego zgodności z przepisami prawa. Z tej przyczyny kwestie związane z zarzucanym naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej pozostają poza zakresem dopuszczalnych rozważań. Strona skarżąca kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w jej ocenie w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (postanowienia NSA z 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96, z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61). W obecnym stanie prawnym przepis art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy pomija określenie dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to inne niż określone w pkt od 1 do 3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wbrew kategorycznym stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ocena ewentualnego wpływu z rezygnacji w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z kwalifikatorów zawartych w przepisie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym na zakres sądowej kontroli aktów i czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, nie jest jednolita. Nadal w judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w tym przepisie określenie oznacza, że wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomiędzy czynnością eksperymentu a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlega kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 210, poz. 1540) oraz zgodność tej działalności z udzielonym zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Przepis art. 32 tej ustawy zawiera szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment) nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wyżej cytowanej ustawy. Oznacza to, że użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt od 1 do 3" wskazuje na objęcie aktów lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skorzystanie przez funkcjonariusza organu Służby Celnej z określonego przez ustawodawcę uprawnienia podczas czynności kontroli nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Wskazane zatem w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej eksperymentu lecz wyników tego eksperymentu, który podlegać będzie ocenie jako dowód w sprawie na kolejnych etapach postępowania administracyjnego. W kontrolowanym postanowieniu Sąd I instancji wyraził pogląd, że czynność eksperymentu nie rodzi żadnych obowiązków, jak i nie stwarza uprawnień po stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko powyższe zostało już zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. II GSK 788/10 i z dnia 5 października 2010 r. II GSK 1098/10, a które jest podzielane także przez skład w niniejszym postępowaniu. Oceny powyższej nie zmienia odwołanie się kasatora do zarzutów prawa materialnego. Odwołanie się do wymienionych przepisów związane jest z ewentualnymi przyszłymi postępowaniami administracyjnymi w zakresie kontroli działalności gospodarczej. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.