II OSK 349/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. – G.M. Sp. z o.o. w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/10 sprawy ze skargi F. – G.M. Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez F. – G.M. Spółki z o. o. Sąd w uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie -sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił też, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca F. Sp. z o.o. wezwała organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Rady Miejskiej w G. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącego w terminie otwartym sześćdziesięciu dni. Skarżąca uważa, że pismo Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2010 r. jest taką odpowiedzią. Organ jednoznacznie stwierdził, że wyżej wymienione pismo nie jest odpowiedzią na wezwanie, tym bardziej, że na sesji Rady Miejskiej, Rada nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie zgłoszonych przez Spółkę naruszeń. W ocenie Sądu wobec powyższego stanu faktycznego skarga do sądu administracyjnego wniesiona w dniu [...] października 2010 r. została wniesiona z uchybieniem terminu, bowiem termin sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, upłynął z dniem 12 października 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła F. Sp. z o.o. zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.)), tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. przez nieprawidłowe jego zastosowanie, czego wynikiem było odrzucenie skargi i brak merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości wobec prawa, polegające na przeniesieniu odpowiedzialności za nieprawidłowe formułowanie pism przez Radę Miejską w G. na skarżącego i tym samym uniemożliwienie przedstawienia zarzutów. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 23 września 2010 r. organ udzielił odpowiedzi - niezależnie od treści tejże odpowiedzi - została ona udzielona i to w terminie 60 – dniowym. A zatem, miała prawo uważać, że w związku z taka odpowiedzią ma prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30-dni od jej otrzymania. Skarżąca podniosła, że wezwanie o usunięcie naruszenia prawa zostało odczytane na sesji Rady, a skoro Rada nie zajęła żadnego stanowiska w tej kwestii i takiej treści odpowiedź otrzymała Spółka – pismo winno zostać odczytane jako odpowiedź na wezwanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podała, że pismo z dnia 23 września 2010 r. skierowane do spółki było jedynie informacją Przewodniczącego Rady, iż Rada nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie i w związku z tym, nie stanowiło odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Rada Miejska stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony zarzut naruszenia art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a należało uznać za całkowicie chybiony. Przede wszystkim za bezsporne w niniejszej sprawie należy uznać, iż skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła warunek dopuszczalności skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwaną dalej u.s.g., które dotyczyło usunięcia naruszenia interesu prawnego w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta Zielonka. Bezspornym jest również fakt, iż odbyła się sesja Rady Miejskiej w G. w dniu [...] sierpnia 2010 r., na której odczytane zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez F. Sp. z o.o. Odnosząc się do zagadnienia zachowania terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego wskazać należy, iż dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej terminu do złożenia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zostały rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60, w której stwierdzono, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (tzw. skarga powszechna). Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej uchwale, a który Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna bieg drugi z tych terminów czyli 60 - dniowy, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin 30 - dniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym nieprzekraczalnym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Jak już wcześniej stwierdzono skarżący dopełnili wymogu wezwania Rady Miejskiej w G. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą nr 676/2010 Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże organ gminy - wbrew twierdzeniom skarżącej - w rozpoznawanej sprawie nie udzielił żadnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż za taką odpowiedź nie sposób uznać pisma Przewodniczącego Rady z dnia 23 września 2010 r., bowiem informuje ono jedynie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało odczytane i Rada nie zajęła żadnego stanowiska w tej sprawie. Stosownie zaś do art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591) Rada Gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Co do pojęcia uchwały, przyjmując definicję typologiczną, odwołującą się do gatunkowych, powszechnie występujących cech uchwały, to można powiedzieć, iż "uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (vide: A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, s. 48-49). Takiej uchwały dotyczącej usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie podjęto. Należy wskazać, iż wykładnia przyjmująca, że samo odbycie sesji, na której kwestionowana sprawa została poruszona tylko przez odczytanie wezwania nie stanowi udzielenia odpowiedzi na to wezwanie, bowiem jak wskazano wyżej jeżeli Rada Miejska nie wypowiedziała się w przewidzianej prawem formie, czyli nie podjęła stosownej uchwały to znaczy, że nie udzieliła odpowiedzi. Czym innym bowiem jest forma poinformowania wzywających o niezajęciu stanowiska Rady, a czym innym jest sam fakt podjęcia stosownego rozstrzygnięcia - uchwały co do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż w niniejszej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - nie podjął stosownej uchwały stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie 60 - dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zaś z analizy akt sprawy wynika, iż owo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 13 sierpnia 2010 r., natomiast skarga została złożona w dniu 20 października 2010 r., a zatem z naruszeniem 60 - dniowego terminu zakreślonego w art. 53 § 2 P.p.s.a, który upłynął w dniu 14 lipca 2008 r. W takiej sytuacji, skoro skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - co też prawidłowo uczynił zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 grudnia 2010 r. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.