II SA/Ol 963/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 22 czerwca 2006r. nr XXX 758/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Elbląg 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XXX 758/2006 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 22 czerwca 2006r.w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Elbląg w części obejmującej: - art. 3 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 4, art. 4 ust. 4 pkt 2, art. 26 w całości; - art. 22 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 i w tytule rozdziału 7 w zakresie objętym wyrażeniem "oraz gołębi"; - art. 23 ust. 2 i art. 25 w zakresie objętym wyrażeniem " lub gołębie"; - art. 22 ust. 3, art. 22 ust. 4, art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 w zakresie objętym wyrażeniem "lub gołębi"; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 października 2010r. Prokurator Okręgowy w Elblągu wywiódł skargę na Uchwałę nr XXX/758/2006 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 22 czerwca 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Elbląg. Wspomnianej uchwale zarzucono naruszenie § 135 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie we wskazanych przez skarżącego postanowieniach regulaminu, przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Podniesiono, że: 1) w art. 3 ust. 3 bez upoważnienia ustawowego wprowadzono własną definicję pojęcia "trwałe oznakowanie psa" wskazując, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszczepienie psu pod skórę elektronicznego mikroczipa albo wykonanie trwałego i czytelnego tatuażu na skórze psa, 2) w art. 18 ust. 2 pkt 3 nałożono na osoby utrzymujące psy obowiązek ich trwałego oznakowania w sposób wskazany w treści zamieszczonej w art. 3 ust. 3 własnej definicji pojęcia "trwałe oznakowanie psa", podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie, w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, wyłącznie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 3) w art. 4 ust. 4 pkt 2 nałożono na organizatorów imprez na terenach publicznych, określonych w nim obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku, mimo, że podmioty te w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie mogą być uznane za właścicieli nieruchomości, 4) w art. 4 ust. 2 pkt 4 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia wspomnianych zanieczyszczeń jedynie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy przyjęciu, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, 5) w Rozdziale 7 (i odpowiednich, zamieszczonych w nim przepisach w zakresie w jakim odnoszą się do gołębi) objęto unormowaniami w nim zawartymi również hodowlę gołębi, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje upoważnienie do określenia w regulaminie jedynie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, zaś gołębie do tej kategorii – zgodnie z ustawą z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, nie należą, 6) w art. 26 zobowiązano właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczenia regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, samo zaś wykonanie deratyzacji nakłada na gminę. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uregulowania regulaminu co do pojęcia oznakowania psa naruszają prawo, albowiem nie mieszczą się w granicach delegacji ustawowej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje bowiem radom gminy upoważnienia do tworzenia określonych pojęć oraz ich definicji. Art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia zaś radę gminy do określenia w regulaminie, w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, wyłącznie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podniesiono również, że w art. 4 ust. 4 pkt 2 regulaminu na organizatorów imprez na terenach publicznych nałożono szereg obowiązków nie mających umocowania ustawowego, tj.: wyposażenia miejsca imprezy w odpowiednią do charakteru imprezy ilość toalet i pojemników na odpady, uporządkowania miejsca imprezy po jej zakończeniu nie później niż w ciągu 10 godzin oraz oczyszczenia terenów przyległych do terenu imprezy, jeśli zostały zanieczyszczone w związku z organizacją imprezy. Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 1 ust. 1 określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach. Podniesiono przy tym, że w art. 2 ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy, pojęcie właściciel nieruchomości w zakresie stosowanym w ustawie rozszerzono na: współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Według strony skarżącej podział obowiązków wyznaczonych przez ustawodawcę dla poszczególnych podmiotów (gminę i właścicieli nieruchomości) nie może być przez samą gminę zmieniany. Organizator imprezy masowej nie należy do żadnej z wymienionych kategorii podmiotów, nie należy również do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 – 4 ustawy, na które to podmioty wprost nałożono ściśle określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Wskazano także, że w art. 4 ust. 2 pkt 4 regulaminu, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to jest z wydzielonej części drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Rada gminy nie ma w ocenie Prokuratora Okręgowego w Elblągu, prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko przylegający bezpośrednio do danej nieruchomości. Według skarżącego uchybieniem polegającym na przekroczeniu granic delegacji ustawowej dotknięty jest również Rozdział 7 regulaminu. Unormowania w nim zawarte obejmują bowiem nie tylko wymagania dotyczące utrzymywania na określonych terenach zwierząt gospodarskich (zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) ale również wymagania odnoszące się do hodowli gołębi. Przedmiotowa ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia zwierzęta gospodarskie, w związku z czym według strony skarżącej trzeba je interpretować zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, a w myśl tej definicji gołębie nie należą do zwierząt gospodarskich. Ponadto w ocenie skarżącego regulacja art. 26 regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji oraz przechowywania dowodów opłat za tą usługę i okazywania ich na wezwanie, nie mieści się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ przeprowadzenie deratyzacji jest obowiązkiem gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty Prokuratora Okręgowego w Elblągu są niezasadne. Wyjaśniono, że Rada Miejska zawierając w regulaminie unormowania dotyczące obowiązku trwałego oznakowania psa przyjęła, że taki obowiązek umożliwi identyfikację psa w przypadku pogryzienia ludzi i sprawdzenie czy pies był szczepiony przeciwko wściekliźnie, zmniejszenie ilości bezdomnych psów oraz usprawnienie egzekwowania obowiązków porządkowych od osób utrzymujących psy. Obowiązek ten mieści się w kategorii obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podniesiono, że w przepisach ogólnych regulaminu, w tym w art. 3 pkt 3 Rada Miejska umieściła objaśnienie użytego w uchwale pojęcia trwałego oznakowania psa, które nie zostało ujęte w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wskazano, że niezasadny jest zarzut przekroczenia przez Radę Miejską w Elblągu upoważnienia ustawowego w art. 4 ust. 4 pkt 2 regulaminu poprzez nałożenie obowiązków na organizatorów imprez na terenach publicznych, którzy zdaniem skarżącego Prokuratora Okręgowego nie mieszczą się w kategorii podmiotów zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ani w art. 5 ust. 2 – 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako właściciela nieruchomości. Skarżący pominął bowiem, że pod pojęciem właścicieli nieruchomości rozumie się także inne podmioty władające nieruchomością, a zatem posiadaczy nieruchomości. Według Rady Miejskiej organizatorzy imprez na terenach publicznych należą do kategorii innych podmiotów władających nieruchomością, ponieważ na podstawie umów cywilno-prawnych (umowa najmu, użyczenia) dysponują terenem nieruchomości, na której odbywa się impreza. Podniesiono jeszcze, że Rada Miejska w Elblągu zawarła w art. 4 ust. 2 pkt 4 i 5 regulaminu zapis, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego tak, aby nie stanowiły one utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości oraz pryzmowania przy krawędzi chodnika błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w celu uprzątnięcia ich przez zarządcę drogi. Rada Gminy podkreśliła przy tym, że nie nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymania czystości innych miejsc niż wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy. Ponadto stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że zarzut Prokuratora, iż zawarte w rozdziale 7 regulaminu uwarunkowania dotyczące gołębi przekraczają delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ponieważ gołębie nie należą do kategorii zwierząt gospodarskich, jest niezasadny. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gołąb może być zaliczony do drobiu, o ile utrzymywany jest w celach rozpłodowych, produkcji mięsa lub jaj spożywczych. Podniesiono również, że stanowisko skarżącego, iż przeprowadzenie deratyzacji należy do obowiązków gminy nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Obowiązek przeprowadzenia deratyzacji ciąży zatem na właścicielach nieruchomości, co powoduje, że zaskarżony art. 26 regulaminu nie przekracza delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (II SA/Wr 585/06), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tymczasem w ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy, Rada Miejska w Elblągu wyszła poza kompetencje przyznane jej przez art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnosząc się do kwestii nałożonego art. 18 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 3 regulaminu obowiązku zarejestrowania oraz trwałego oznakowania psów zdefiniowanego przez organ jako wszczepienie mikroczipa bądź wykonanie tatuażu, stwierdzić należy, że taka regulacja wspomnianych przepisów prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej ustawy, mówiąca, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie upoważniała bowiem Rady Miejskiej w Elblągu do sformułowania w regulaminie zarówno własnej definicji pojęcia trwałego oznakowania psa jak i nałożenia takiego obowiązku, który nie znajduje się w zakresie wspomnianej delegacji ustawowej. Podkreślić należy, że w akcie prawa miejscowego nie umieszcza się definicji legalnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowania desygnatów tych pojęć językiem prawnym. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., II SA/Wr 527/06). Zaznaczyć przy tym trzeba, że żadne względy praktyczne w przekonaniu radnych takie jak możliwość identyfikacji psa w przypadku pogryzienia ludzi i sprawdzenie czy pies był szczepiony przeciwko wściekliźnie, zmniejszenie ilości bezdomnych psów oraz usprawnienie egzekwowania obowiązków porządkowych od osób utrzymujących psy, nie mogą sanować naruszenia prawa wynikającego z uchybienia polegającego na nałożeniu obowiązku bez upoważnienia ustawowego. Poza upoważnienie ustawowe wykracza również obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 4 ust. 2 pkt 4 regulaminu. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach określa bowiem dokładny zakres w jakim właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku co do uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń. Obowiązek ten w ustawie jest sprecyzowany co do obszaru chodników położonych wzdłuż takiej nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Organ zatem bez żadnego upoważnienia zmodyfikował wspomniany obowiązek ustawowy, bezpodstawnie go rozszerzając poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego tak, aby nie stanowiły one utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości. Regulamin zaś w tej sprawie nie może wykraczać poza ramy przedmiotowe (art. 4) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowić obowiązków właścicieli poza granice ustawowe (art. 5 ust. 1 pkt 4). Nawet jeśliby przyjąć jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowy zapis regulaminu nie nakłada żadnych nowych obowiązków we wspomnianym zakresie niż te uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości, to niedopuszczalne byłoby już samo powtórzenie w regulaminie tego przepisu ustawy bądź jego modyfikacja. Byłoby to ewidentnie sprzeczne z dyspozycją § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908), który to przepis wprost zakazuje powtarzania w uchwale przepisów ustaw. Mogłyby one bowiem być interpretowane w oderwaniu od ustawy, w której są umiejscowione i w kontekście uchwały. Tym bardziej też niedopuszczalna jest modyfikacja takich zapisów w regulaminie. Podobnie zasadne stało się także stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 2 regulaminu, nakładającego na organizatorów imprez masowych obowiązek wyposażenia miejsca imprezy w odpowiednią do charakteru imprezy ilość toalet i pojemników na odpady oraz uporządkowania miejsca imprezy po jej zakończeniu nie później niż w ciągu 10 godzin, a także oczyszczenia terenów przyległych do terenu imprezy, jeśli zostały zanieczyszczone w związku z organizacją imprezy. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy i nie ma racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że do wspomnianego kręgu należy zaliczyć posiadaczy nieruchomości. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, a nie prawnym. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz.909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia. W ocenie Sądu również zapis art. 26 przedmiotowego regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Rada realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. Wspomniana regulacja prawna zobowiązuje jedynie gminę do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Ponadto w kontekście pozostałych zaskarżonych zapisów regulaminu – w zakresie w jakim odnoszą się one do gołębi, wskazać należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji pojęcia " zwierzęta gospodarskie". W celu określenia znaczenia tego pojęcia sięgnąć należy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (DZ.U. z 2003r. Nr 106 póz. 1002). Stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 tejże ustawy zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (DZ.U. z 2002r. Nr 207 póz. 1762). Skoro zatem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", jednocześnie nie definiując tegoż pojęcia, to w takiej sytuacji znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w ustawie, która daną kwestię reguluje, czyli w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Z punktu widzenia praworządności niedopuszczalnym byłoby pominięcie, w procesie tworzenia prawa miejscowego, obowiązującej regulacji w tym zakresie i przyjęcie dowolnego znaczenia danego pojęcia. W rozpatrywanej sprawie nie sposób pominąć obowiązującą klasyfikację zwierząt gospodarskich, ta zaś nie zalicza gołębi do zwierząt gospodarskich. Nie są one też z całą pewnością zwierzętami domowymi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym nie jest możliwe określanie w regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi. Na końcu rozważań nadmienić trzeba, że Rada Gminy Miasto Elbląg uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej ", do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, które to postanowienie zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej również nie jest możliwa ich modyfikacja. Ponadto organ stanowiąc przepisy prawa miejscowego w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, musi formułować zawarte w nich postanowienia na podstawie i w granicach udzielonego mu w tym przedmiocie upoważnienia ustawowego, co potwierdza ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Tym samym jakiekolwiek odstępstwa od delegacji ustawowej muszą skutkować wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego. W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność określonej części uchwały. Jednocześnie orzekł w pkt 2, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.