I OSK 1437/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 431/10 odrzucającego skargę E. W. na wykaz zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Zamość z dnia 21 czerwca 2010 r. w przedmiocie osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 431/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę E. W. na wykaz zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Zamość z dnia 21 czerwca 2010 r. w przedmiocie osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżąca od kilku lat, bezskutecznie stara się o wynajem lokalu mieszkalnego znajdującego się w mieszkaniowym zasobie Zamościa. W zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta Zamościa na 2010 r. projekcie wykazu osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności nie zamieszczono nazwiska E. J. (obecnie W.). Od ustaleń zawartych w tym projekcie skarżąca wniosła odwołanie, które nie zostało uwzględnione przez Społeczną Komisję Mieszkaniową. Po zakończeniu procedury odwoławczej, w dniu 21 czerwca 2010 r. Zastępca Prezydenta Miasta Zamość Iwona Stopczyńska zatwierdziła "Wykaz osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego", na którym brak jest nazwiska skarżącej (k.80 akt sprawy sądowej). Skarżąca pismem z dnia 23 lipca 2010 r. wezwała Prezydenta Miasta Zamość do "(...) usunięcia naruszenia Uchwały Nr XVI/139/08 Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Zamość (...) oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego." Pismem z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...)Prezydent Miasta Zamość wyjaśnił, że sytuacja lokalowa Zamościa jest trudna, z uwagi na dużą liczbę rodzin oczekujących na mieszkanie, a znajdujących się "(...) w trudnej sytuacji mieszkaniowej, zdrowotnej i dochodowej". Podniósł, że rodzina skarżącej, "(...) jak i wiele innych rodzin (...) spełnia warunki uchwały Rady Miejskiej w Zamościu w sprawie wynajmowania mieszkań (...)". Poinformował, że skarżąca nie została zamieszczona w wykazie, gdyż nie uzyskała pozytywnej opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Pismem z dnia 17 września 2010 r. E. J. (obecnie W. ) złożyła za pośrednictwem Prezydenta Miasta Zamość skargę sądową na w/w wykaz. Żądanie to skarżąca podtrzymała w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r. (k.75), podobnie jak jej profesjonalny pełnomocnik na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. (k.118), wnosząc o uchylenie wykazu. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 6 ust. 1 pkt 1 i § 28 ust. 4 lit. e/ w/w Uchwały Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 28 stycznia 2008 r., poprzez nie umieszczenie w nim skarżącej, mimo że spełniała warunki wymagane prawem. Zarzuciła również naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 i 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenie postępowania w sposób nietransparentny, nierzetelny i niejasny, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów stanowiących podstawę sporządzenia wykazu, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy umieszczenia skarżącej w wykazie, sprzeczność ustaleń zawartych w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r. , według których skarżąca spełnia warunki umieszczenia w wykazie, a jednocześnie nie umieszczenie skarżącej w wykazie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zamość wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że skarga została skierowana przeciwko organowi wykonawczemu miasta na prawach powiatu. Tymczasem prezydent miasta nie ma zdolności sądowej (art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c.). Brak zdolności sądowej nie może być uzupełniony na podstawie art. 70 k.p.c., przez wstąpienie do udziału w sprawie podmiotu posiadającego zdolność sądową, w miejsce podmiotu, który zdolności sądowej nie posiada. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, powtórzono argumentację przytoczoną w piśmie Prezydenta Miasta Zamość z dnia 19 sierpnia 2010 r. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż pierwszorzędną kwestią jest ustalenie, czy skarga na zatwierdzony i podpisany w dniu 21 czerwca 2010 r. przez Zastępcę Prezydenta Miasta Zamość "Wykaz osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego" mieści się w katalogu spraw, które podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uchwała zarządu dzielnicy miasta stołecznego Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd dotyczący zaliczenia tego rodzaju uchwały do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej jest podzielany w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale stwierdził, że nie jest to "sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa". Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wykaz osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego nie może być przyporządkowany do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten nie funkcjonuje w próżni, lecz powinien być interpretowany z postanowieniami poszczególnych ustaw samorządowych, które wymieniają ściśle określone kategorie aktów podlegających kontroli sądowej. W przypadku ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) są nimi jedynie uchwały i zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1). Przedmiotowy wykaz nie jest uchwałą ani zarządzeniem. Ponadto ów akt nie został skierowany do skarżącej, lecz do 20 osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego. Nie zawiera on żadnego negatywnego rozstrzygnięcia wobec skarżącej, a zatem skarżąca nie ma legitymacji do jego zaskarżenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogłaby być pisemna odmowa umieszczenia skarżącej w wykazie osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego, potraktowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Uchwała Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 28 stycznia 2008 r. jest aktem prawa miejscowego i z tej uchwały wynikają m.in. określone uprawnienia pozwalające umieścić określone osoby w wykazie osób zakwalifikowanych do wynajmu lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie – jako zaskarżalną do sądu czynność można ewentualnie potraktować pismo z dnia 9 lipca 2010 r. , znak (...) podpisane przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej, Ochrony Środowiska i Infrastruktury Komunalnej Urzędu Miasta Zamość (pod warunkiem, że autor pisma działał z upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość). Po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca mogłaby wnieść skargę sądową na ową czynność, zawartą w piśmie. Przedmiotem skargi nie była jednak ta czynność, lecz wykaz (k. 80 akt sądowych). Rozważając charakter w/w pisma z dnia 9 lipca 2010 r. – Sąd podniósł, iż nie można przyjąć (nawet przy założeniu, że zostało podpisane z upoważnienia prezydenta), iż jest ono aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Przepisy prawa należy bowiem interpretować ściśle. Oczywiste jest bowiem, że tego pisma nie można potraktować jako zarządzenia organu gminy (Prezydenta Miasta Zamość), wymienionego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd ten zauważył również, iż przedmiotem uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08 była uchwała organu gminy (zarządu dzielnicy miasta stołecznego Warszawy). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Ewelina W. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 58 §1 pkt 1 i pkt 6 P.p.s.a., w związku z art. 3 §2 P.p.s.a., polegające na niewłaściwym przyjęciu, że skarga E. W. w przedmiocie osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego nie mieści się w katalogu spraw wskazanych w art. 3 §2 P.p.s.a. i że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i w konsekwencji odrzuceniu skargi, 2. naruszenie art. 3 §1 P.p.s.a. w związku z art. 45. Konstytucji RP, w zakresie w jakim pozbawiono skarżącą prawa do kontroli sądowej wydanego przez organ wykazu (listy) osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów pomocy prawnej. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż wykaz (lista) osób skierowanych do zawarcia umowy najmu będący przedmiotem zaskarżenia dotyczy tylko i wyłącznie osób składających indywidualne wnioski o skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z ustawy o ochronie praw lokatorów i uchwały Nr XVI/139/08 Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Zamość, a tym samym podlega kontroli Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcia w postaci wykazów (list) osób skierowanych do zawarcia umów najmu lokali mieszkalnych mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych o charakterze kwalifikującym bądź do zawarcia przyszłej umowy bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Kwalifikacja określonej osoby do zawarcia umowy najmu dokonana w drodze aktu, tj. wykazu (listy osób skierowanych do zawarciu umowy najmu) zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta Zamość stanowi akt poddany kognicji Sądu Administracyjnego, gdyż nie rodzi on bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej z wnioskodawcą, oraz dominują w nim elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym – przyznaje prawo do zawarcia umowy najmu lokalu w mieszkaniowym zasobie Miasta Zamość Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostawiające akty administracyjne jakimi są wykazy osób w przedmiocie osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego poza wszelką kontrolą sądową stoi w sprzeczności z art. 45 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Postanowienie Sądu o odrzuceniu skargi zamyka skarżącej drogę do wydania wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej. Za szerokim rozumieniem pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Zamość wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1). Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali (art. 21). Zgodnie z ustawą, mieszkaniowy zasób gminy może obejmować lokale będące w zasobie gminy albo gminnych osób prawnych, służące do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W wykonaniu tego upoważnienia Rada Miejska w Zamościu podjęła w dniu 28 stycznia 2008 r. uchwałę nr XVI/139/08 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Zamość, zmienioną następnie uchwałą Rady Miejskiej Zamościu z dnia 31 marca 2008 r., Nr XVIII/152/08. Uchwały te zawierają normy generalne obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił, a nadto są ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym a więc zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako akt prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i mogą być zaliczone także do prawa administracyjnego publicznego. Zagadnienie dotyczące charakteru prawnego rozstrzygnięć organu przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), w której - w warunkach ustrojowo-organizacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy - przyjęto, że uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią, służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż na gruncie niniejszej sprawy pismo stanowiące wykaz osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego nie może być przyporządkowane do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, przedmiotowe pismo nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej w sposób władczy i jednostronny, ponieważ nie zostało skierowane do niej, lecz do 20 osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego. Ponadto wbrew stanowisku zawartemu w powołanej uchwale, przedmiotowy wykaz nie jest uchwałą czy zarządzeniem organu gminy i ma charakter wyłącznie informacyjny. Niniejszy wykaz nie jest więc innym niż akt prawa miejscowego aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. leżą wymienione w nim akty i czynności o charakterze publicznoprawnym, które muszą być podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast przedmiotem skargi E. W. nie są ani stosowne uchwały Rady Miejskiej ani czynności podjęte na podstawie tych uchwał, czy też zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz pismo Prezydenta Miasta Zamość z dnia 21 czerwca 2010 r., stanowiące wykaz osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego. Pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi aktu ani czynności, o jakich mowa w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Z tych względów nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy przedmiot skargi do sądu administracyjnego może stanowić pismo z dnia 9 lipca 2010 r. , znak (...) podpisane przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej, Ochrony Środowiska i Infrastruktury Komunalnej Urzędu Miasta Zamość (pod warunkiem, że autor pisma działał z upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość), w którym poinformowano skarżącą, że nie zachodzą podstawy prawne do zawarcia z nią umowy najmu mieszkania z zasobu budownictwa komunalnego. Stanowisko co do zaskarżalności takich rozstrzygnięć zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 października 2010 r., I OSK 1645/10, zgodnie z którym pismo odmownie załatwiające wniosek o najem lokalu mieszkalnego stanowi zaskarżalny do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., akt organu jednostki samorządu terytorialnego. Za takim poglądem przemawia nie tylko art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali mieszkalnych powinny uwzględniać "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych"), ale także wzgląd na potrzebę zagwarantowania stronie prawa do zaskarżenia niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć organu administracji publicznej. Wymagają tego konstytucyjne zasady: zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej ochrona zaufania obywatela do państwa, zasada praworządności oraz konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu (art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji), na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. Jak bowiem podkreślono w uchwale, nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Tym samym za nieuzasadnione należy uznać wywody skargi kasacyjnej, iż wobec odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji skargi skarżąca została pozbawiona konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do rozpoznania jej sprawy przez sąd. W tej sytuacji odrzucenie skargi E. W. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jako niedopuszczalnej nie narusza art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 §2 P.p.s.a., ani art. 3 §1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.