II SA/Kr 1170/10

Sygn. akt IISA/Kr 117010 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r. Nr [....] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku K.H. , orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną drogą i wjazdem z ul. [....] na działkach nr [....] , [....] i częściowo na działkach nr [....] , [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działki stanowiące teren inwestycji położone są w zachodniej części miasta, w rozległym obszarze zieleni naturalnej i częściowo kształtowanej, rozciągającym się w dolinie rzeki R. w kierunku zachodnim od ul. [....] , stanowiącym otulinę [....] Parku Krajobrazowego. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w obszarze analizowanym znalazły się tereny zainwestowane, jednakże dostępne z innych dróg publicznych. Ponieważ nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowego zamierzenia inwestycyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył T.S. –pełnomocnik K.H . Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie odwołującego spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż pojęcie "działki sąsiedniej" obejmuje każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. Nr [....] , wydaną na podstawie art. 4, 59, 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji obejmuje działki nr [....] , [....] , [....] , [....] , obręb [....] przy ul. [....] w K. Działki te zlokalizowane są w terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", uchwałą nr C/1332/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 27 maja 2010 r. Nr 269, poz. 1779). Plan obowiązuje od 27 czerwca 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji, w której postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego wniosku, czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Skoro bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia, to na powstanie tego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 65/06). Wobec obowiązywania planu, decyzję w przedmiocie warunków zabudowy należało uchylić, a postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Pismem z dnia [....] września 2010 r. skargę na powyższą decyzję złożył K.H. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. wnosił o zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W przypadku nie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 skarżący wnosił o umotywowanie takiego stanowiska zgodnie z wymogami stawianymi przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze szczególnym uwzględnieniem spraw co do których Prezydent Miasta K. powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z powyższego wynika jednoznacznie, że skarżący żądał rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt IV SA 314/86 w którym stwierdzono, że "organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu l instancji nie ma uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty; żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe" oraz "decyzja organu odwoławczego o uchyleniu odmownej decyzji organu l instancji i umorzeniu postępowania tej instancji podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w części dotyczącej umorzenia postępowania, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty". Skarżący wskazał na brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, co praktycznie zamyka skarżącemu dalszą drogę sądową odnośnie skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie Prezydenta Miasta K. , poprzez nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wydał więc decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Dodatkowo podano, że w dniu [....] sierpnia 2010 r., skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , którego organ nie rozpoznał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania Kolegium wyjaśniło, że wniosek o zawieszenie postępowania został złożony już po jego zakończeniu zaskarżoną decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy uchylając decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany artykuł in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Ograniczenie to wynika właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem stosowane jest tylko do tych przypadków, w których postępowanie administracyjne było lub stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W sytuacji zaś kiedy miejscowy plan wszedł w życie nawet w trakcie postępowania zmierzającego do administracyjnego ustalenia warunków zabudowy, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym takie postępowanie w tym właśnie przedmiocie podlega umorzeniu. Podobne stanowisko prezentują sady administracyjne. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 709/08, opub. w LEX nr 532209 stwierdził, że wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, lub o zmianie takiej decyzji, dla inwestycji lokalizacyjnej lub znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub w sprawie zmiany takiej decyzji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zakwestionowana decyzja jest prawidłowa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu 27 czerwca 2010 r. , kiedy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie było zakończone (było w toku na etapie postępowania odwoławczego), zatem wydanie takiej decyzji stało się niedopuszczalne. Skoro tak, to organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 138 k.p.a. wydać innej decyzji jak tylko tę określoną w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Gdyby uchylił decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, jak tego chciał skarżący, to organ I instancji i tak musiałby postępowanie w sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może dojść do wydania merytorycznej decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego. Zatem nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że zakwestionowana decyzja została wydana na jego niekorzyść. Organy administracji prowadząc postępowanie administracyjne mają obowiązek uwzględniania stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania swoich rozstrzygnięć. Od tej zasady, dotyczącej w szczególności związania stanem prawnym, istnieją wyjątki wskazujące na inny moment czasowy obowiązywania w danej sprawie stanu prawnego. Najczęściej będą to przypadki obowiązywania stanu prawnego w dacie wszczęcia postępowania bądź sprzed zmiany ustawy. Każdy jednak wyjątek musi wynikać z wyraźnej podstawy prawnej. Tym samym także w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. musiało uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący na datę wydania swojej decyzji, a żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź innej ustawy nie przewiduje, aby pod rządami tejże ustawy postępowanie dotyczące ustalania warunków zabudowy miałoby opierać się o stan prawny i faktyczny obowiązujący w innej dacie niż data wydania decyzji. Nadto należy wyjaśnić, że K.p.a. nie przewiduje związania organu odwoławczego żądaniem strony wyrażonym w odwołaniu. Złożenie odwołania powoduje bowiem, że sprawa jest rozpoznawana od nowa przez organ II instancji niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.