II SA/Łd 1030/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. P.-Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki pomieszczenia gospodarczego - oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania H. K. – S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) oraz postanowienie tego organu z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i sprawę wniosku M. P. – Z. o wznowienie postępowania przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) nakazał inwestorowi – M. Z. rozbiórkę rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem na posesji przy ul. K. [...] w Ł. Po rozpoznaniu wniosku M. P. – Z. o wznowienie postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] roku. Następnie, decyzją z dnia [...] roku organ I instancji uchylił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] roku o nakazie rozbiórki i orzekł o odmowie rozbiórki rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. K. [...]. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku uchylił decyzję I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie o wznowieniu postępowania i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ napisał, iż z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że wznowienie postępowania na wniosek strony jest obligatoryjne jedynie w przypadku spełnienia łącznie przesłanek. Po pierwsze, wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony oraz, po drugie, osoba wnosząca o wznowienie postępowania musi wskazać na istnienie którejkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania może być wniesiony jedynie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art.148 Kodeksu postępowania administracyjnego). W ocenie organu, z materiału dowodowego wynika, że w sprawie spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki, natomiast zachowanie ostatniej, trzeciej przesłanki nie było przedmiotem analizy organu I instancji. Na stronie ciąży obowiązek udowodnienia dochowania terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tym niemniej, jak ocenił organ odwoławczy, strona ani w treści swojego wniosku, ani pism stanowiących uzupełnienie tegoż wniosku nie dowiodła zachowania terminu jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Z drugiej strony, z treści decyzji nie wynika by organ I instancji analizował kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego też, zdaniem organu II instancji, wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony pomimo braku spełnienia przesłanki dotyczącej dochowania terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania stanowi poważne naruszenie prawa, skutkujące uchyleniem decyzji I instancji. Nadto, odnosząc się do treści decyzji organ zwrócił uwagę na treść art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ wyjaśnił, że strona jako podstawę wznowienia postępowania powołała regulację art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja, której wznowienia domaga się strona została wydana w dniu [...] roku, natomiast zaskarżoną decyzję organ I instancji wydał w dniu [...] roku. Na tej podstawie organ ocenił, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy nie doszło do naruszenia terminu pięciu lat, o którym stanowi przepis art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja organu II instancji datowana na dzień [...] roku została sprostowana z urzędu przez organ postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). W skardze na powyższą decyzję M. P. – Z. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 6 – 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 81, art. 107, art. 145, art. 146 oraz art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zawiera wyłącznie przytoczenie przepisów prawa, pomijając uzasadnienie faktyczne i objaśnienie dowodów oraz argumentów, którym organ dał wiarę, a którym odmówił mocy dowodowej. Wniosek o wznowienie postępowania skarżąca złożyła w dniu 5 kwietnia 2007 roku, ale nie został on rozpoznany w terminie. Z tego powodu, nie powinna ona ponosić negatywnych konsekwencji upływu terminu 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, co zgodnie z art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwia uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania. Nie jest uzasadnione twierdzenie organu, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. W sytuacji gdy organ poweźmie informację o podstawie wznowienia powinien wznowić postępowanie z urzędu. W sprawie, zdaniem skarżącej doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 8, 9, 10 i 11 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji uzasadnienia strona podniosła zarzuty odnoszące się do nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania – H. K. – S. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Bezsporne w sprawie jest to, że strona skarżąca w treści skargi kwestionuje decyzję organ II instancji uchylającą rozstrzygnięcie I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Nie ulega również wątpliwości, że postępowanie w sprawie toczyło się przed organami administracji w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów. Instytucja wznowienia postępowania regulowana jest w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 145 – 153. Artykuły 145 § 1 i art. 145a określają przesłanki do wznowienia postępowania. Kolejne przepisy regulują właściwość organów oraz rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie w sprawie wznowienia. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na dwa przepisy – art. 146 § 1 i art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określa termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania stanowiąc, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2005 roku (VII SA/Wa 1086/04, Lex Nr 168036) zauważył, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Innymi słowy, strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 roku, I SA/Wr 1038/97, Lex Nr 43046). Gdyby doszło do uchybienia terminu jednomiesięcznego na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, organ zobowiązany byłby do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określa, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych m. in. w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 i art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Negatywną przesłanką, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia. Zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona ściśle określonymi prawnymi ramami czasowymi. Zwraca na to uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. (VII SA/Wa 463/05, LEX nr 198863) podkreślając, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w cytowanym przepisie oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Nie ulega wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla określenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji winien być w odpowiedni sposób udokumentowany albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji. W żadnym razie faktu doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie można domniemywać (por. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2001 roku, IV SA 505/99, Lex Nr 53446). Obowiązkiem organów administracyjnych jest zatem wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, jeśli doręczone – to komu i w jakim dniu. W pierwszej kolejności, organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że organ I instancji nie zbadał zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Tymczasem obowiązek zbadania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania wprost wynika z treści cytowanego art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie zatem nie została wyjaśniona dopuszczalność wznowienia postępowania, wobec czego przedwczesna była merytoryczna ocena zasadności wniosku o wznowienie postępowania. W dalszej kolejności organ wskazał, iż wyjaśnienia wymaga kwestia możliwości uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania, w kontekście zapisów art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie istotne jest ustalenie daty doręczenia lub ogłoszenia stronie decyzji o nakazie rozbiórki. Bez wątpienia bowiem zestawienie daty wydania decyzji o nakazie rozbiórki i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, czyni wątpliwym możliwość uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki w kontekście cytowanego przepisu. W odniesieniu do tej kwestii skarżąca podniosła, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła w roku 2007. Ustosunkowując się do tej kwestii wyjaśnić należy, iż upływ terminu 5 lat od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji, jest okolicznością obiektywną. Na jej ocenę nie wpływa przewlekłość postępowania wznowieniowego prowadzonego przez organy. Strona bowiem w razie bezczynności organów mogła bronić się składając zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Oceny upływu terminu 5 lat nie zmienia także okoliczność, iż organ może wznowić postępowanie z urzędu. Owszem, stosownie do regulacji art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Tym niemniej, cytowany przepis nie rodzi po stronie organu obowiązku podejmowania działań w celu ustalenia podstaw do wznowienia postępowania, a w szczególności podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż skarżąca nie sprecyzowała na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 8 – 11 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd po analizie akt administracyjnych i treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć, działając z urzędu, nie dopatrzył się naruszenia wymienionych przepisów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie kontestowanej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie to zawiera przytoczenie przepisów prawa wraz z odniesieniem ich do stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ przedstawił uzasadnienie faktyczne decyzji w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia. W tym zakresie bowiem organ wskazał na konieczność ustalenia zachowania terminu jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania i na obowiązek rozważenia kwestii upływu terminu 5 lat w kontekście przepisu art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła nadto argumenty merytoryczne odnoszące się do postępowania zakończonego w roku 2003 wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Wobec zarysowanego uprzednio przedmiotu postępowania (ocena dopuszczalności wznowienia postępowania) i podstaw uchylenia decyzji, kwestie te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zobligowany będzie najpierw do oceny czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne, a następnie dopiero do oceny czy jest ono uzasadnione (słuszne merytorycznie). Wskazane przez skarżącą uchybienia odnoszące się do postępowania zakończonego wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, jako nie mające wpływu na rozstrzygnięcie, nie stanowiły przedmiotu zainteresowania organu II instancji. Ustosunkowanie się do tych kwestii zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd, wobec zakreślonych podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, jest zbędne. Konkludując dotychczasowe rozważania wyjaśnić należy, iż wymienione nieprawidłowości (zaniechanie dokonania oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania i ocena czy nie nastąpiło przedawnienie uchylenia decyzji, po wznowieniu postępowania) skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z takim stanowiskiem organu odwoławczego. Jednocześnie, brak było podstaw do uznania, że wymienione braki winny być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez ten organ, bądź organ I instancji w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. k.o.