I OSK 733/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1221/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1221/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr 25/2010 Starosta L. ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. 433 m2 (obręb 36) przejętą z mocy prawa jako zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w L. - na kwotę 150.823 zł na rzecz A. i J. O. oraz zobowiązał Gminę L. (dalej powoływana jako skarżąca) do wypłaty ustalonego odszkodowania. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła odwołanie zarzucając oparcie decyzji na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie nieruchomości. Wojewoda M., decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy powołaną decyzję Starosty L., w uzasadnieniu której stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., który do określania wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Wojewoda wskazał również, że w dniu 18 listopada 2009 r. w Starostwie Powiatowym w L. odbyła się rozprawa administracyjna, z której protokołu wynika, iż strony nie zgłaszały żadnych uwag ani wątpliwości odnośnie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody, jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego - czego jednak skarżąca nie uczyniła. Na powyższą decyzję Wojewody M. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając: 1) naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenie art. 7, 8, 11, i 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną stwierdził, iż dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.) mówiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w niniejszej sprawie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. i wskazana w tym operacie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została przyjęta przez organy jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczy tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, stawiane przez skarżącą zarzuty skargi odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 K.p.a. jak również przez Sąd administracyjny. Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Między innymi w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała. W toku rozprawy administracyjnej, w której uczestniczył zarówno rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną w skardze opinię jak i przedstawiciel skarżącego, żadne zastrzeżenia do operatu nie zostały zgłoszone. Skarżąca mogła również, zgodnie z art. 157 u.g.n., przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania, czego również nie uczyniła. Zdaniem Sądu I instancji, zgłaszanie licznych uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego dopiero w skardze należy uznać za spóźnione, gdyż Sąd nie jest powołany do wyjaśniania skarżącej wątpliwości jakie powstały u strony na tle operatu przyjętego przez organy jako podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania. Również, co już zostało wyżej wskazane, ani organy administracji publicznej orzekające o wysokość odszkodowania ani Sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust 2 rozporządzenia. Wynika to bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne w związku z tym nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zastosował on podejście porównawcze metodą porównywania parami. Z bazy danych wybrał sześć nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Sąd stwierdził, że zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Sąd I instancji podniósł także, że § 36 ust. 2 rozporządzenie wyłącza w ogóle stosowanie § 26. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10 stosowanie § 26 powołanego rozporządzenia "godziłoby to w zasady sprawiedliwości społecznej, która nie pozwala aby przy pozbawieniu prawa własności na cel publiczny stosować niekorzystne dla właściciela sposoby wyceny nieruchomości. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L., w której zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i z § 36 ust. ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 14 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało ustalenie wartości nieruchomości według cen nieaktualnych na dzień wydania decyzji Wojewody M., a w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 14 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.; 3. naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie, nie zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu, iż operat szacunkowy z dnia 14 października 2009 r., w którym do porównania przyjęto transakcje z lat 2008 – 2009 został sporządzony prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem do wyceny nieruchomości przyjęto transakcje dokonane dwa lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L. W myśl bowiem art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 2). W niniejszym postępowaniu operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 14 października 2009 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość decyzją z dnia [...] lutego 2010 r.. nr [...], a Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał zaś niniejszą sprawę na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. i w tym też dniu wydał rozstrzygnięcie, a więc już po okresie utraty ważności niniejszego operatu. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 223/08 z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia przy założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Założenie to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen. Ponadto, znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce właśnie w 2008 r. Stwarza to zatem uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie zostało ustalone, na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różnice nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. A w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 433m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogę publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Ponadto Sąd w wyroku tym stwierdził, iż operat szacunkowy powinien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Operat szacunkowy z dnia 14 października 2009 r. nie uwzględnia takich danych, pozostaje więc w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie uważa, iż oceniając operat szacunkowy Wojewoda M. stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii - rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednakże zauważyć trzeba, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1K.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo, iż Wojewoda M. nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji. W ocenie skarżącej, Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77§ 1 , art. 80 i art. 107 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872). Należy stwierdzić, iż połączenie zarzutów naruszenia powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest właściwe. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast ust. 5 tego artykuł stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zatem z treści art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że poza sporem jest prawo do odszkodowania właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W takiej sytuacji zarzut należy ograniczyć do naruszenia art. 156 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Według art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje właściwość rzeczową organu do wydania decyzji, stanowiąc, że starosta, wykonujący zadania z zakresie administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowanie. Art. 130 ust. 2 stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Należy stwierdzić, iż przepisy art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 nie zostały naruszone, bowiem decyzje wydał Starosta L. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy. Również nie doszło do naruszenia art. 156 ust. 3. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wyznaczony ustawowy termin ważności operatu szacunkowego został zachowany. Operat szacunkowy został sporządzony bowiem w dniu 14 października 2009 r. i był podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania decyzją Starosty L. z dnia [...] lutego 2010 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wskazać należy, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, a tylko w razie gdy w wyniku tej oceny ustali, że stan faktyczny nie został wyczerpująco zebrany może prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego). W niniejszej sprawie nie można zarzucić wadliwości zastosowania art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wystąpiły bowiem okoliczności określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które podważyłyby w sposób zasadniczy ustalenia zawarte w operacie szacunkowym. Ogólnikowy zarzut spadku cen nieruchomości nie może podważać sporządzonej oceny operatu szacunkowego. Całkowicie bezzasadny jest zarzut wyprowadzony z podważenia operatu szacunkowego z terminu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem decyzji według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a nie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Tym samym nie wyprowadzono w skardze kasacyjnej niezastosowania art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Ogólnikowy zarzut nieaktualności cen nieruchomości w dniu wydania decyzji przez Wojewodę M. nie podważa mocy dowodowej operatu szacunkowego, który został wykorzystany w określonym ustawowo terminie ważności. Tylko podważenie w trybie regulowanym przepisami prawa operatu szacunkowego pozwalało na pozbawienie mocy dowodowej. Zwłaszcza nie jest do zaaprobowania stanowisko przyjęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do wpływu na cenę faktu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Jednostka pozbawiona prawa własności nie może ponosić kosztów realizacji zadań publicznych, a należy jej się odszkodowanie zgodnie z regułami konstytucyjnymi. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Według art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej. Natomiast § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił, że przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów na te cele. Zgodnie zaś z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%". Według § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia - przepisy ust. 1 i ust. 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń, że na rynku lokalnym transakcji nieruchomości gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne nie było, z tego powodu wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską. Tym samym nie ma podstaw do uznania za zasadny zarzut zastosowania ustalenia wartości gruntu według § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który przyjmował, że wartość gruntów zajętych pod drogi określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Zarzucając błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego rozporządzenia nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomości położonych najbliżej nieruchomości wycenianej o podobnym przeznaczeniu i sąsiedztwie. Nie podważono też ustalenia, że w operacie szacunkowym uwzględniono sześć transakcji nieruchomości podobnych, położonych najbliżej nieruchomości wycenianej, z lat 2008-2009, wskazując, że w tych latach ceny nie rosły szybko, a wręcz były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a. Postawione zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie uwzględniają różnicy regulacji w powołanych przepisach. Tak art. 7 K.p.a. zawiera w strukturze trzy normy prawne regulujące trzy zasady ogólne. Art. 77 K.p.a. zawiera w strukturze cztery jednostki redakcyjne, regulujące różne materie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacieśniono zarzut do naruszania art. 77 § 1 K.p.a., ale jego uzasadnienie nie odpowiada materii regulacji, nie reguluje bowiem obowiązków organu administracji publicznej wobec strony postępowania w postępowaniu odwoławczym. Nie podważono też prawidłowości oceny zastosowania art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przeprowadził kontrolę prawidłowości zastosowania materiału dowodowego w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ administracji publicznej. Art. 80 Kodeksu nie reguluje uprawnień stron postępowania, a obowiązki organu. Również zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. jest ogólnikowy. Natomiast art. 107 K.p.a. zawiera 5 jednostek redakcyjnych, a zatem postawienie ogólnego zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. nie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.