II GSK 161/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "W." Sp. z o.o. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 896/10 w zakresie pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. w S. na informację Zarządu Województwa Z. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 896/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. pozostawił bez rozpatrzenia skargę "W." Sp. z o.o. w S. na informację Zarządu Województwa Z. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o wynikach procedury odwoławczej dotyczącej negatywnej oceny projektu zgłoszonego do konkursu nr RPOWZ/1.1.3/2010/1 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007-2013. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że "W." Sp. z o.o. w S. w dniu 1 lipca 2010 r. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą: "Wprowadzenie innowacyjności w procesie przygotowania produkcji W. Sp. z o.o.", realizowanego w ramach konkursu ogłoszonego 30 kwietnia 2010 r. przez Zarząd Województwa, działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. na lata 2007-2013. Dyrektor reprezentujący Instytucję Zarządzającą pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. wezwał spółkę do poprawy błędów formalnych wskazanych w załączniku nr 1 oraz do uzupełnienia wniosku pouczając, że na etapie oceny formalnej ma ona prawo do jednorazowego uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej. Pismem z dnia 10 września 2010 r. wyżej wymieniony organ poinformował spółkę, że projekt nie spełnia kryteriów formalnych dotyczących poprawności i kompletności załączników, co oznacza, że dokumentacja aplikacyjna zawiera błędy formalne niepodlegające powtórnej poprawie w trakcie oceny formalnej. Po rozpatrzeniu protestu, Dyrektor Wydziału Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym, zaskarżonym pismem z dnia 3 listopada 2010 r. poinformował spółkę, że nie stwierdził przesłanek do uznania, iż ocena formalna wniosku została przeprowadzona w sposób niewłaściwy, wobec czego nie uwzględnił protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. pozostawił bez rozpatrzenia skargę spółki na powyższą informację stwierdzając, że spółka nie złożyła ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej z.p.p.r. Zdaniem Sądu, brak kompletności skargi wyrażał się: - brakiem załącznika nr 5 (dokumenty potwierdzające sytuację finansową wnioskodawcy), - brakiem załącznika nr 7 (oświadczenie o nieotrzymaniu pomocy publicznej), - okolicznością, że pierwsza strona fotokopii pisma organu z dnia 10 września 2010 r. nie była czytelna). "W." Sp. z o.o. w S. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 30c ust. 2 z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że zawiera on wymóg dołączenia do skargi – oprócz wniosku o dofinansowanie, informacji w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej – również wszystkich załączników do wniosku, oraz przyjęcie, że częściowa nieczytelność pisma, z którym Sąd jednak był w stanie się zapoznać, uzasadnia niekompletność dokumentacji, - art. 30c ust. 5 z.p.p.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. pozostawienie skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy załączona do skargi dokumentacja była kompletna i zachodziły przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej nieuprawnione jest traktowanie zawartego w art. 30c ust. 2 z.p.p.r. pojęcia "wniosek" jako pojęcia równoznacznego z określeniem "wniosek wraz z załącznikami". Tym samym nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, w myśl którego, przez wniosek w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć kompletny wniosek w postaci, w jakiej dokumentacja aplikacyjna składana jest przez wnioskodawcę organowi, tj. wniosek, wszystkie załączniki do wniosku oraz wniosek w wersji elektronicznej. Jej zdaniem, ustawodawca mógł posłużyć się w ustawie z.p.p.r. pojęciem "wniosek wraz z załącznikami" gdyby jego zamiarem było, aby skarżący załączał do skargi wnoszonej do WSA również załączniki do wniosku. Tymczasem w omawianej ustawie ustawodawca poprzestał na zamieszczeniu w art. 30c ust. 2 słowa "wniosek". Również obowiązujące obecnie wytyczne dla wnioskodawców rozdzielają pojęcie "wniosek" i "załączniki do wniosku". Zasada ta stosowana jest w szczególności w opublikowanych w 2010 r. przez Zarząd Województwa Z. "Wytycznych dla Wnioskodawców ubiegających się od dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013, Oś priorytetowa 1 Gospodarka – Innowacje – Technologie , Działanie 1.1 Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez innowacyjne inwestycje, Poddziałanie 1.1.3 Inwestycje MSP w nowe technologie", które mają zastosowanie w tej sprawie. Wytyczne te nie posługują się pojęciem "wniosku" jako "wniosku z załącznikami". Jeśli odnoszą się do załączników, to w sposób wyraźny, a jeżeli odnoszą się do wniosku z załącznikami to poprzez określenie "dokumentacji aplikacyjnej". Ponadto, skarga wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z załącznikami ma stanowić dla sądu materiał, pozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie skargi, a stosowanie wykładni rozszerzającej pojęcia "wniosek" może najwyżej odnosić się tylko do tych załączników, których załączenie do skargi jest niezbędne do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że brak załączników nr 5 i 7 w żadnym razie nie uniemożliwiały Sądowi rozstrzygnięcie sprawy. Również częściowa nieczytelność podanego przez Sąd pisma nie przeszkodziła temu Sądowi w zapoznaniu się z jego treścią w sposób, który pozwalałby na merytoryczną ocenę skargi, skoro treść tego pisma Sąd czynił podstawą ustaleń faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej z.p.p.r. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Przepis art. 30c ust. 2 stanowi również, że skarga podlega opłacie sądowej. Stosownie do art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Natomiast w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. Z przedstawionych wyżej uwag należy wysunąć wniosek, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, musi być kompletna (tj. winna zawierać dokumentację określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 z.p.p.r.), jak również nie może zawierać braków formalnych, określonych w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 §1 p.p.s.a. Skutki prawne niedochowania wyżej wymienionych wymogów są różne. Braki formalne skargi możliwe są do uzupełnienia w trybie art. 49 p.p.s.a., natomiast złożenie skargi niekompletnej wywołuje skutek w postaci pozostawienia jej bez rozpatrzenia, w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 z.p.p.r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca stoi na stanowisku, że załączone do wniosku załączniki nie stanowią integralnej części tego wniosku, nie stanowią więc kompletnej dokumentacji w sprawie. Tym bardziej, że załączniki te nie były niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozważając tę kwestię należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym ze skargi wniesionej na podstawie art. 30c ust. 1 z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Zatem na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. To na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wniesienia wraz z tą skargą całej, kompletnej dokumentacji sprawy w celu umożliwienia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu. Żeby więc mógł tego dokonać, musi dysponować taką dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Procedura ubiegania się o dofinansowanie projektów z Unii Europejskiej, w tym również wniosku skarżącej podzielona jest na dwa etapy. Pierwszy to ocena pod względem formalnym, która polega na weryfikacji wniosków wraz z załącznikami pod względem ich kompletności, jak również zgodności wniosku aplikacyjnego z dokumentacją konkursową. Dopiero pozytywne przejście tego etapu umożliwia przejście do etapu drugiego, czyli oceny merytorycznej projektu. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr 6/09 Z. Komitetu Monitorującego w sprawie kryteriów formalnych dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007 – 2013 (dostępny na stronie www.rpo.wzp.pl) do takich kryteriów wniosku należy m.in. złożenie wniosku w terminie wskazanym przez instytucję odpowiedzialną za nabór projektów, poprawność i kompletność wniosku, poprawność i kompletność załączników, złożenie wniosku w ramach właściwej osi/działania/poddziałania. Niespełnienie choćby jednego z warunków powoduje odrzucenie wniosku. Ocenie więc podlega nie tylko wniosek, ale też załączniki i ich kompletność. Nie można więc przyjąć, że wniosek złożony do postępowania konkursowego o dofinansowanie jest innym wnioskiem niż ten złożony wraz ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, że złożenie wniosku bez dwóch załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji w rozumieniu art. 30c ust. 2 z.p.p.r. Niedołączenie do skargi tych załączników nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi, ponieważ, jak to już wyżej wskazano, zgodnie z art. 30c ust. 2 braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i nie podlegają usunięciu w trybie art. 49 p.p.s.a. Tym samym skargę tę jako niekompletną należało pozostawić bez rozpatrzenia, stosownie do art. 30c ust. 5 pkt. 2 z.p.p.r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.