I OSK 290/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 998/10 odrzucające skargę D. Z. na pismo Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r., [...] w przedmiocie oceny pracy zawodowej nauczyciela postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 998/10 odrzucił skargę D.Z. na pismo Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r., [...] w przedmiocie oceny pracy zawodowej nauczyciela. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1535/05 oraz w postanowieniu WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 11/09, iż analiza przepisów powołanych wyżej aktów prawnych prowadzi do stwierdzenia, że ocena pracy nauczyciela nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji. Wskazano, że tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 1981 r., sygn. akt SA 520/81. WSA podał, że czynności dokonywane przez dyrektora szkoły w ramach procedury oceniania pracy nauczyciela należy traktować jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień. Znana prawu pracy czynność oceniania ma zatem charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy (por. wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2000 r., sygn. akt I PKN 710/99) i może podlegać ocenie sądu pracy, który uprawniony jest do merytorycznego badania takiej oceny w postępowaniu w sprawie zgodności z prawem rozwiązania stosunku pracy. Jak podał dalej Sąd Wojewódzki w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Natomiast warunkiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy w takiej formie. W ocenie Sądu art. 6a ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie oceny pracy nauczyciela, ale - co wymaga podkreślenia - brak jest w ogóle przepisu, który uprawniałby kuratora oświaty do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy w ramach postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Podkreślić należy przy tym, że ustawodawca nie przyznał kuratorowi oświaty w tego rodzaju sprawach uprawnienia do dokonywania oceny pracy, a jedynie powołania komisji oceniającej. Stwierdzono też, że pisma Kuratora Oświaty nie można również uznać za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W skardze kasacyjnej reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika D. Z. zarzuciła Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6a ust 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) poprzez przyjęcie, że od oceny dokonanej przez zespół oceniający kuratora oświaty nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli ocena taka wydana w postępowaniu odwoławczym kończy administracyjny tryb postępowania, gdy tymczasem art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw, 2) naruszenie przepisu postępowania - art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że ocena pracy nauczyciela dokonana przez zespół oceniający kuratora oświaty nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym przyjęcie, że w takiej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdy tymczasem art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że ocena pracy nauczyciela dokonana przez uprawniony organ w trybie art. 6a Karty Nauczyciela ma istotne znaczenie dla konkretnego nauczyciela, gdyż dotyczy jego pracy. Możliwość kontroli przez sąd powszechny tylko oceny negatywnej i tylko w związku z powództwem nauczyciela o przywrócenie go do pracy powoduje, że poza kontrolą jakiegokolwiek sądu, przy takim rozstrzygnięciu jak w niniejszej sprawie, pozostaje każda wcześniejsza ocena nauczyciela, jeżeli nauczyciel jest z tej oceny niezadowolony. Jak podano dalej, skarżąca zarzuciła w swojej skardze Warmińsko - Mazurskiemu Kuratorowi Oświaty w Olsztynie szereg uchybień natury proceduralnej i jej zdaniem celem ich wyeliminowania powinna ona mieć możliwość skorzystania z drogi sądowej przed sądem administracyjnym. W tym miejscu wskazano, że w postanowieniu z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II PK 226/08 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że droga sądowa jest dopuszczalna w sprawie, w której mianowany pracownik samorządowy kwestionuje okresową ocenę dokonaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej pogląd ten zachowuje aktualność pod rządami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223 poz. 1458 ze zm.). Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) jest niezasadny. Zakres działania sądów administracyjnych wyznacza art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli jest czynność (sprawa) z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrolą działalności administracji publicznej objęte zostały inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze względu na wskazane kryteria podkreślić należy, że będą to akty lub czynności, które mają charakter władczy, publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych oraz dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni z tych elementów odnoszący się do "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza objęcie kontrolą sądu takich aktów i czynności, które wywołują konsekwencje dotyczące sfery praw i obowiązków danego podmiotu, bezpośrednie i poddające się prawnej kategoryzacji. W ocenie autorki skargi kasacyjnej do tej kategorii aktów należy zaliczyć zaskarżone przez D. Z. pismo Warmińsko – Mazurskiego Kuratora Oświaty w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie oceny pracy zawodowej nauczyciela. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż powyższe twierdzenie nie zasługuje na aprobatę. Kwestie dotyczące oceniania pracy nauczyciela uregulowane zostały w przepisach art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), który w ust. 9 stanowi, że od oceny pracy ustalonej przez dyrektora szkoły przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W celu rozpatrzenia odwołania lub wniosku kurator zwołuje zespół oceniający. Od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie (ust. 10). Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwierzchni nadzór nad szkołami publicznym i niepublicznymi sprawuje kurator oświaty. W opisanym w powyższych przepisach kształcie relacji między oceniającym a ocenianym wnioski zawarte w ,,ocenie" zmierzają jedynie do poinformowania skarżącej o stanowisku Zespołu Oceniającego. Ich sformułowanie nie stwarza żadnego bezpośredniego, wynikającego z przepisów prawa uprawnienia lub obowiązku po stronie ocenianego. Skierowanie zatem do nauczyciela pisma oceniającego jego pracę nie kształtuje jego pozycji w sensie materialnym. Skoro tak, to nie sposób przyjąć, iż pismo Warmińsko – Mazurskiego Kuratora Oświaty w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r. oceniające pracę zawodową nauczyciela, wykazuje cechy aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje bowiem takiej formy działania organu nadzoru w sprawie, której przedmiotem jest ocena pracy. Akt ten nie może być też utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1158/10). Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż na opisane powyżej pismo z dnia [...] października 2010 r. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co spowodowało jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego powodu brak jest też w niniejszej sprawie przesłanek do uznania, iż stronie zostało ograniczone prawo do sądu. Wobec braku zasadności powyższego zarzutu za również nietrafny należy uznać drugi wskazany w skardze kasacyjnej zarzut. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.