I OSK 726/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2107/10 w sprawie ze skargi Z.D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać pojazdy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.D. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2107/10 oddalił skargę Z. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać pojazdy. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Z. D. podaniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o udzielenie zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych dla pojazdu marki HONDA [...], numer identyfikacyjny [...] w zakresie umieszczenia kierownicy w tym pojeździe po prawej stronie. Minister Infrastruktury po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), odmówił wyrażenia zgody na dokonanie takiego odstępstwa. Po rozpoznaniu zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez Z. D., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w Polsce obowiązuje zasada ruchu prawostronnego. Z kolej z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 tej ustawy wynika, że pojazd musi być tak zbudowany, aby jadący pojazdem i inni uczestnicy ruchu mieli zapewnione maksymalne bezpieczeństwo także dzięki dostatecznemu polu widzenia kierowcy. Stosownie zaś do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262, ze zm.) kierownica w pojeździe o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h, nie powinna być umieszczona po prawej stronie pojazdu. Minister Infrastruktury stwierdził następnie, że przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia ministra do udzielenia indywidualnego zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy, jednak odstępstwo nie może dotyczyć takich wymogów, których niespełnienie może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przepisy Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej we Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40), mającej na celu zwiększenie bezpieczeństwa na drogach stanowią, szczególnie art. 7 ust. 1, że użytkownicy drogi powinni unikać zakłóceń ruch lub narażania go na niebezpieczeństwa poprzez unikanie wszelkiego zachowania, które mogłoby stanowić niebezpieczeństwo lub utrudnianie ruchu, narazić na niebezpieczeństwo osoby albo wyrządzić szkodę własności publicznej lub prywatnej. Z kolei dyrektywa Komisji 1999/7/WE dostosowująca do postępu technicznego dyrektywę Rady 70/311/WE odnosi się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep, określa szczegółowe warunki techniczne badań układów kierowniczych dla pojazdów. Jest to jedna z 60 dyrektyw cząstkowych Unii Europejskiej, której spełnienie jest wymagane w procedurze homologacji typu pojazdu, czyli pojazdu jako całości. Umiejscowienie kierownicy w pojeździe w stosunku do kierunku jazdy jest na tyle istotne, że zarówno polskie, jak i międzynarodowe przepisy homologacyjne nakazują ścisłe rozróżnienie kierunku ruchu, do którego pojazd jest przystosowany. Umieszczenie kierownicy po prawej stronie ma decydujący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa na drodze, utrudnia bowiem, a niekiedy nawet uniemożliwia bezpieczne wykonywanie podstawowych manewrów (wyprzedzanie, omijanie). Na sprawne i bezpieczne prowadzenie pojazdu mają również wpływ czynniki związane z ergonomią pojazdu, np. dla ruchu prawostronnego i lewostronnego inne jest rozmieszczenie przycisków na desce rozdzielczej, oczyszczanie przez pióra wycieraczek szyby pojazdu, pole widzenia z lusterek. Mając na uwadze ustanowioną w art. 16 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym zasadę ruchu prawostronnego oraz treść art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego uwzględniając fakt dużej liczby pojazdów z kierownicą umieszczoną po prawej stronie, które są sprowadzane do Polski m.in. z Wielkiej Brytanii, Minister Infrastruktury jako organ administracji stojący na straży praworządności podjął decyzję o ograniczeniu możliwości uzyskania indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych dla takich pojazdów, a celem tego jest przede wszystkim troska o bezpieczeństwo ruchu drogowego. Orzekając w zakresie złożonego wniosku Minister wskazał, że miał na uwadze tak interes społeczny, jak i interes Z. D., uwzględnił przede wszystkim akcentowane przez niego długoletnie doświadczenie w prowadzeniu pojazdów oraz fakt, że pojazd stanowi mienie przesiedleńcze. Jednakże słuszny interes strony w tym wypadku musi być zestawiony z interesem społecznym wszystkich uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza w zakresie bezpiecznego poruszania się po drogach publicznych. Z tych powodów nieudzielenie indywidualnego odstępstwa od warunków technicznych dla pojazdu marki HONDA [...], numer identyfikacyjny [...] w zakresie umieszczenia kierownicy w tym pojeździe po prawej stronie jest uzasadnione. Z.D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił organowi naruszenie art. 7 Kpa w związku z art. 64 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieuwzględnienie jego słusznego interesu w udzieleniu mu zgody na odstąpienie od warunków technicznych pojazdu poprzez niedokonanie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, ale rozstrzygnięcie sprawy z perspektywy wszystkich kierujących pojazdami z kierownicą położoną po prawej stronie, co narusza ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 1 Kpa, a ponadto naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez niepełne i nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, które odbiega od rozstrzygnięcia i nie dotyczy konkretnej rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Skarżący wskazał, że jest zawodowym kierowcą z trzydziestoletnim doświadczeniem w prowadzeniu pojazdów na drogach o ruchu tak prawostronnym, jak i lewostronnym, posiada dyplom za wzorową jazdę, a tych okoliczności nie wziął pod uwagę organ administracji. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pierwszym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/09 oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego orzeczenia przez Z. D., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., którą odmówiono skarżącemu udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy w odniesieniu do samochodu marki Honda, model [...], który stanowi mienie przesiedleńcze i został nabyty w celu własnego użytkowania. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku na wstępie przedstawił stan sprawy, w której zapadła zaskarżona przez Z. D. decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., jednakże w dalszej części uzasadnienia Sąd ten przedmiotem swoich rozważań uczynił inną decyzję (decyzję Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2009 r.). Również pozostałe rozważania Sądu, w tym odnoszące się do zarzutów niezgłoszonych przez skarżącego, świadczą o tym, że przedmiotem kontroli sądowej była inna decyzja niż zaskarżona w niniejszej sprawie. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie kontroli i rozstrzygnięcie w granicach sprawy wyznaczonych decyzją zaskarżoną przez Z.D. W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2011 r. podniósł m.in., że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jest sprzeczne ze stanowiskiem Komisji Europejskiej w zakresie naruszania przez Polskę przepisów dyrektywy Rady 70/311/EWG dotyczącej homologacji typu układów kierowniczych oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/46/WE, tzw. dyrektywy ramowej, ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych, a nadto decyzja ta narusza przepis art. 28 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej, który gwarantuje swobodny przepływ towarów i usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2107/10 oddalił skargę Z. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać pojazdy. W motywach pisemnych tego orzeczenia Sąd stwierdził, że materialoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 67 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który przewiduje, że minister właściwy do spraw transportu może w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach, zezwolić na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy. Organ podejmując na tej podstawie decyzję orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego, a sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) aktu administracyjnego, może zatem oceniać jedynie to, czy okoliczności danej sprawy pozwalały na wydanie decyzji o określonej treści, a nie to, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia był słuszny. Orzekając w oparciu o uznanie administracyjne, organ, zgodnie z dyspozycją art. 7 Kpa, powinien rozważyć zarówno interes skarżącego, jak również interes społeczny. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, OSP 1982 r. z. 1-2, poz. 22). Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, który odmawiając wydania zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd w zakresie umieszczenia kierownicy po prawej stronie uznał, że powyższe odstępstwo może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu Minister trafnie podniósł, że umieszczenie kierownicy po prawej stronie w warunkach ruchu prawostronnego obowiązującego w Polsce zdecydowanie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa na drodze, gdyż powoduje niedostateczną widoczność z miejsca kierowcy w warunkach wyprzedzania innych pojazdów. Bezpieczne wykonywanie manewru wymijania wymusza na kierującym wysunięcie się pojazdem poza obrys pojazdu znajdującego się przed nim, w celu obserwacji drogi przed tym pojazdem i określenia odległości od innych uczestników ruchu, jak również ich prędkości. Nie ulega wątpliwości, że kierowca pojazdu wyposażonego w układ kierowniczy usytuowany po prawej stronie, aby stwierdzić, czy ma dostatecznie dużo miejsca do wyprzedzenia, zmuszony byłby wysunąć się poza obrys pojazdu jadącego przed nim w dużo większym stopniu, niż gdyby prowadził pojazd z kierownicą umieszczoną po lewej stronie. Na jezdniach dwukierunkowych, które przeważają w Polsce, może rodzić to ryzyko zderzenia czołowego z pojazdem nadjeżdżającym z przeciwnej strony. Konfrontując ze sobą ogólny interes społeczny wynikający z troski o właściwe zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ochronę życia i zdrowia wszystkich uczestników tego ruchu z interesem strony, zdaniem Sądu organ trafnie przyznał prymat interesowi społecznemu. W sprawie, w której przez wzgląd na bezpieczeństwo w ruchu drogowym organ odmawia wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd, nie sposób uznać, by czynił to wbrew obowiązującym przepisom. Niewątpliwie w takiej sytuacji interes społeczny sprzeciwia się rozstrzygnięciu pozytywnemu dla strony. Ochrona zdrowia i życia wszystkich uczestników ruchu drogowego leży bowiem w interesie społecznym, jest więc szczególnym obowiązkiem organu dbałość o niestwarzanie zagrożeń na drogach przez pojazdy nieprzystosowane do jazdy po prawej stronie jezdni. Pojazd z kierownicą umieszczoną po prawej stronie konstrukcyjnie nie jest przystosowany do ruchu prawostronnego, jaki odbywa się na drogach Rzeczypospolitej Polskiej, a to powoduje, że poruszanie się takiego pojazdu po drogach naraża na niebezpieczeństwo nie tylko kierującego takim pojazdem, ale także innych użytkowników dróg i to niezależnie od doświadczenia kierującego pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że badanie techniczne pojazdu przeprowadzone w Polsce zakończyło się wynikiem negatywnym, co potwierdza zaświadczenie uprawnionego diagnosty nr [...]. Mając to na uwadze za niezasadny uznany został zarzut skargi braku rozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Z. D., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skardze kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 67 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że decyzja Ministra odmawiająca skarżącemu udzielenia zgody na odstępstwo została wydana zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i niesłusznym przedłożeniem interesu publicznego nad słuszny interes skarżącego. W oparciu o ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez zmianę decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] i udzielenie skarżącemu zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując prawidłowość zastosowania przez Ministra Infrastruktury przepisów prawa i ich wykładni dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że choć udzielenie przez organ zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy następuje w ramach uznania administracyjnego, to uznanie to następuje w określonych granicach i nie może mieć charakteru dowolnego. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie został wzięty pod uwagę indywidualny interes Z.D., jego umiejętności i doświadczenie w prowadzeniu pojazdów w ruchu prawo i lewostronnym, w tym w pojazdach z kierownicą usytuowaną po prawie stronie. Autor skargi kasacyjnej wytknął Sądowi pierwszej instancji brak odniesienia się do jednego z podstawowym zarzutów skargi wskazującego na brak podstaw do uznania za zasadny argumentu podniesionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym podstawą odmowy wydania Z.D. zgody na odstępstwo od warunków technicznych pojazdu był fakt dużej liczb pojazdów z kierownicą umieszczoną po prawej stronie, które są sprowadzane do Polski. W jego ocenie powyższe uzasadnienie stanowi przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że z regulacji art. 7 Kpa oraz przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie wynika a priori, iż interes społeczny w postaci dbałości o bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest ważniejszy od słusznego interesu strony i należy go przedkładać nad ten interes w każdej sytuacji. Natomiast dla oceny relacji między tymi interesami istotne są okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie istotnym jest to, że Z. D. jest zawodowym kierowcą z trzydziestoletnim doświadczeniem w prowadzeniu pojazdów w ruchu prawo i lewostronnym z kierownicą umieszczoną po prawej i lewej stronie. Nadto jest on wyłącznym użytkownikiem pojazdu, którego dotyczy wniosek i pojazd ten nie uczestniczył w żadnym wypadku czy kolizji drogowej w trakcie jego użytkowania przez wnioskodawcę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej możliwe jest bezpieczne wykonywanie przez kierującego spornym pojazdem z kierownicą położoną po prawej stronie manewru wyprzedzania, czy wymijania m.in. z uwagi na zastosowanie w pojeździe systemu lusterek [...], co zostało zasygnalizowane w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. O bezpieczeństwie na drogach nie decyduje wszak budowa pojazdu, lecz umiejętności kierującego pojazdem i jego zdrowy rozsądek. Przepisy o ruchu drogowym wprowadzające zasady poruszania się po drogach polskich nie uzależniają bezpieczeństwa w tym ruchu od budowy pojazdu, lecz od sposobu jego prowadzenia. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że obywatele państw obcych przyjeżdżający do Polski, np. w celach turystycznych, poruszają się pojazdami z kierownicą położoną po prawej stronie. W większości przypadków osoby te nie posiadają doświadczenia w prowadzeniu takimi pojazdami w ruchu prawostronnym, jednakże nie został wprowadzony dla tych pojazdów zakaz poruszania się po polskich drogach. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury wydał już znaczną ilość zezwoleń na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy umożliwiając tym samym poruszanie się po polskich drogach pojazdów, które w ocenie tego organu jak i Sądu pierwszej instancji, stwarzają niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę argumentów i zarzutów poniesionych przez Z. D. w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r., w szczególności w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa unijnego oraz konieczności uwzględnienia stanowiska Komisji Europejskiej w zakresie naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską przepisów dyrektywy 70/311/EWG dotyczącej homologacji typu układów kierowniczych oraz dyrektywy ramowej 2007/46/WE dotyczącej typu WE pojazdów silnikowych, a także zapisy wynikające ze źródeł prawa pierwotnego Unii Europejskiej gwarantujące swobodny przepływ towarów i usług. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności określonych w § 2 wymienionego przepisu, niniejszą sprawę należało rozpoznać wyłącznie w granicach przytoczonej w skardze kasacyjnej podstawy. Wnoszący skargę kasacyjną przeciwko zaskarżonemu wyrokowi podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 67 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten posiada dwie jednostki redakcyjne: ust. 1 stanowiący, że minister właściwy do spraw transportu może w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach zezwolić na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy i ust. 2 o treści: rada powiatu może wprowadzić obowiązek wyposażenia pojazdów zaprzęgowych w hamulec uruchamiany z miejsca zajmowanego przez kierującego. Aczkolwiek autor skargi kasacyjnej wbrew powinności wynikającej z art. 176 Ppsa nie sprecyzował, która z wymienionych jednostek miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji, to jednak mając na uwadze argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęŧą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, należy uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy wyłącznie błędnej wykładni przepisu art. 67 ust. 1 ustawy. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że warunkiem zarejestrowania pojazdu w Rzeczypospolitej Polskiej jest m. in. spełnienie warunków technicznych, jakim w świetle powszechnie obowiązujących przepisów powinny odpowiadać pojazdy. Niespełnienie tych warunków stwarza podstawę do wydania przez właściwego starostę, jako organ posiadający kompetencje w zakresie rejestracji pojazdów, na mocy art. 73 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie zarejestrowania pojazdu. Jednakże przepis art. 67 ust. 1 ustawy dopuszcza możliwość rejestracji pojazdu niespełniającego wszystkich warunków technicznych od uzyskania zezwolenia na odstępstwo, którego udziela minister właściwy do spraw transportu "w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach". W tym zakresie ustawodawca wyposażył właściwy organ administracji w pewną sferę uznania, zakreśloną treścią art. 67 ust. 1 ustawy, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Jednakże z przedstawionej regulacji wynika, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że pojazd nie spełnia wszystkich warunków technicznych określonych w powszechnie obowiązujących przepisach, stąd wydanie przez ministra zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy jest niezbędne do rejestracji pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jako założenie przyjął, że pojazd marki Honda [...], uprzednio zarejestrowany w Wielkiej Brytanii, nie spełnia wszystkich obowiązujących w Polsce przepisów w zakresie warunków technicznych, gdyż kierownica w tym pojeździe umieszczona jest po prawej stronie pojazdu. W pierwszej kolejności rozważyć więc przyjdzie, czy w świetle obowiązujących w Polsce przepisów co do zasady dopuszczalna jest rejestracja pojazdów z kierownicą umieszczoną po prawej stronie pojazdu, bez potrzeby ubiegania się o zezwolenie na odstępstwo w tym zakresie od warunków technicznych, a zatem czy przepis art. 67 ust. 1 ustawy mógł mieć w rozpoznawanej sprawie w ogóle zastosowanie. Przepisy Działu III w Rozdziale 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym regulują kwestię warunków technicznych pojazdów. Zasadą jest, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego odpowiadało warunkom określonym w art. 66 ust. 1 ustawy, a zatem m. in. nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę (pkt 1), zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne obsługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu (pkt 5). W wykonaniu delegacji zawartej w art. 66 ust. 5 ustawy Minister Infrastruktury w dniu 31 grudnia 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.), a w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia określił, że kierownica w pojeździe o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h, nie powinna być umieszczona po prawej stronie pojazdu. Mając na uwadze zakreślony w art. 66 ust. 8 ustawy zakres spraw przekazanych ministrowi do uregulowania w rozporządzeniu oraz wytyczne dotyczące treści aktu, przede wszystkim uwzględnienie konieczności zapewnienia bezpiecznego korzystania z pojazdów, a ponadto zważywszy na obowiązujący kierującego pojazdem w Polsce ruch prawostronny (art. 16 ust. 1 ustawy) nie można uznać, by Minister w powołanym fragmencie rozporządzenia przekroczył zakres przyznanego mu upoważnienia, względnie by nie uwzględnił wytycznych dotyczących treści rozporządzenia w omawianej materii. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia nie określa bezwzględnego wymogu umieszczenia kierownicy w pojeździe po prawej stronie, ale tylko tych, których konstrukcja umożliwia przekroczenie prędkości powyżej 40 km/h, co niewątpliwie wychodzi naprzeciw postulatowi zapewniania bezpieczeństwa dla wszystkich uczestników ruchu, a nie tylko kierującego pojazdem. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się w swych rozważaniach wyłącznie do aktów prawnych stanowionych przez krajowe organy władzy publicznej. Tymczasem, w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego w Polsce prawa są również na warunkach wynikających z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji ratyfikowane umowy międzynarodowe, które są stosowane bezpośrednio i mają pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową. Także prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli wynika to z ratyfikowanej umowy, jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej i innych Państw do Unii Europejskiej, stanowiącego część Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska związana jest także postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot przed dniem przystąpienia. W granicach postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny winien zatem poddać ocenie, czy obowiązują inne akty prawne, stanowiące część krajowego porządku prawnego, które umożliwiają rejestrację pojazdu bez względu na sposób umieszczenia kierownicy w pojeździe. Dyrektywa Rady 70/311/EWG z dnia 18 czerwca 1970 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep (Dz. Urz. UE L133 z 18 czerwca 1970 r., str. 10 ze zm.) w art. 2a stanowi, że Państwa Członkowskie nie mogą odmówić lub zabronić sprzedaży, rejestracji, wprowadzenia do ruchu bądź użytkowania pojazdów z powodów dotyczących układu kierowniczego, jeżeli odpowiadają one przepisom figurującym w załączniku. Załącznik I (Zakres, definicja, wniosek o homologację typu WE, udzielenie homologacji typu WE, przepisy dotyczące konstrukcji i badań modyfikacji typu oraz poprawki do homologacji, zgodność produkcji) nie zawiera postanowień w części dotyczącej układu kierowniczego, mechanizmu kierowniczego odnoszących się do miejsca umieszczenia kierownicy w pojeździe. Dyrektywa ta została w całości implementowana do krajowego porządku prawnego, co nastąpiło w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2005 r. w sprawie homologacji typu pojazdów samochodowych i przyczep (Dz. U. Nr 238, poz. 2010 ze zm.) – załącznik nr 9, lp. 5. Z kolei dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/46/WE z dnia 5 września 2007 r. ustanawiająca ramy homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (Dz. Urz. UE L 263 z 9 października 2007 r., str. 1) również nie precyzuje miejsca usytuowania kierownicy w pojeździe. Dyrektywa ta, określana mianem dyrektywy ramowej, ustanawia zharmonizowane ramy zawierające przepisy administracyjne i ogólne wymagania techniczne homologacji wszystkich nowych pojazdów objętych jej zakresem zastosowania oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów, mając na uwadze uprawnienia ich rejestracji, sprzedaży i dopuszczenia do ruchu na obszarze Unii, jak również przepisy dotyczące sprzedaży i dopuszczenia do stosowania części i wyposażenia przeznaczonego do pojazdów, w odniesieniu do których udzielono homologacji zgodnie z tą dyrektywą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z przepisu art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), poprzednio art. 28 TWE, nie można wywieść obowiązku rejestracji w Polsce pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie, w sytuacji, gdy uprzednio pojazd ten był już zarejestrowany w jednym z Państw Unii Europejskiej. Przepis ten statuuje zakaz wprowadzenia ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich innych środków o skutku równoważnym między Państwami Członkowskimi. Z ustalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że określony tym przepisem zakaz dotyczy wszelkich przepisów Państw Członkowskich mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel wewnętrzny (por. wyrok z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie C-217/99 Komisja przeciwko Belgii). W odniesieniu do parametrów technicznych używanych pojazdów zarejestrowanych uprzednio w innym Państwie Członkowskim Trybunał stoi na stanowisku, że parametry te mogą być określone na podstawie istniejących już dokumentów rejestracyjnych (por. wyrok z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie C-54/05 Komisja przeciwko Finlandii), w tym wykonanych badań technicznych pojazdu (por. wyrok z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie C-170/07 Komisja przeciwko Polsce). Jednakże, zgodnie z art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowienia art. 34 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazu lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami m. in. porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi. Nie może być kwestionowane, że bezpieczeństwo drogowe zalicza się do nadrzędnych wartości z punktu widzenia interesu publicznego, które może stanowić usprawiedliwienie dla wprowadzenia w uregulowaniu krajowym ograniczeń dla swobodnego przepływu towarów. Ustawodawca krajowy, który z jednej strony przewiduje, że kierownica w pojeździe o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h powinna być umieszczona po prawej stronie pojazdu, z drugiej zaś dopuszcza odstępstwo od tego warunku technicznego, jakim powinny odpowiadać pojazdy, tyle tylko że możliwe jest to w drodze zezwolenia udzielanego w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach, nie narusza zasady proporcjonalności i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu (zapewnienia bezpieczeństwa na drogach o ruchu prawostronnym). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł dostatecznych podstaw do odstąpienia od dotychczas prezentowanego stanowiska wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 63/08 i z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1148/09 (zob.http\\orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiona argumentacja, jeśli chodzi o potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa drogowego, doznaje wsparcia jeśli się weźmie pod uwagę postanowienia Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40), która zawarta została nie tylko w celu ułatwienia międzynarodowego ruchu drogowego, ale również by zwiększyć bezpieczeństwo na drogach przez przyjęcie jednolitych zasad ruchu i wyznaczenia ogólnych warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Całokształt tych rozważań skłania do konkluzji, że w przyjętym w zaskarżonym wyroku stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do orzekania przez organ administracji na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy. Wydanie zezwolenia przez ministra właściwego do spraw transportu na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy następuje "w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach". Jak już zauważono na wstępie, ustawodawca w tym zakresie stworzył dla organu pewną sferę uznania. Słusznie jednak stwierdził Sąd pierwszej instancji, że orzekając w granicach uznania, zgodnie z zasadą ogólną wynikającą z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ winien rozważyć zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony i na tej podstawie ustalić, czy zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy usprawiedliwiający udzielenie zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy. Skoro więc w taki sposób Sąd pierwszej instancji odczytał zakres pojęciowy i znaczenie normy prawnej wypływającej z treści tego przepisu, nie sposób skutecznie postawić temu Sądowi zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 67 ust. 1 ustawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej uniemożliwia zaś odniesienie się do zawartych w uzasadnieniu skargi stwierdzeń odnoszących się do ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną nie podniósł bowiem zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jakiegokolwiek przepisu postępowania. Zamierzając podważyć te ustalenia należało skargę kasacyjną oprzeć również o podstawę naruszenia przepisów postępowania, następnie powołać konkretne przepisy, którym sąd uchybił, podać uzasadnienie ich naruszenia oraz wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zaś dopuszczalne realizowanie w skardze kasacyjnej zarzutów o charakterze procesowym w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1593/07 – Lex nr 493175, z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 149/08 – Lex nr 484136). Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie z mocy art. 204 pkt 1 Ppsa zasądzono od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika będącego radcą prawnym.