I OSK 657/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge–Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 510/10 w sprawie ze skargi J.K., W.K., W.K. i M.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz J.K., W.K., W.K. i M.K. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 510/10, po rozpoznaniu skargi J.K., W.K., W.K., M.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą odmówiono na rzecz skarżących zwrotu nieruchomości we Wrocławiu, oznaczonych jako działki [...],[...] i [...] w części odpowiadającej działce nr [...] i umorzono postępowanie do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w częściach stanowiących działki nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następująco stan sprawy: Jan i Teofila K.e – poprzednicy prawni skarżących – byli właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] i współwłaścicielami działki nr 6, które na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostały zbyte w 1957 r. aktami notarialnymi na rzecz Przedsiębiorstwa [...] we Wrocławiu jako działki nr [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], a w umowach zapisano, że okazana została decyzja z [...] czerwca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy Przędzalni Czesankowej Anilana we Wrocławiu. Dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący J. K., W. K., M. K. i W. K. wystąpili o zwrot nieruchomości z uwagi na to, że nie została na nich zlokalizowana żadna inwestycja. Starosta Powiatu Wrocławskiego, wskazany jako organ właściwy do rozpoznania wniosku, ustalił, że obecnie działka nr [...] to część działek [...], [...] i [...], działka nr [...] to części działek [...] i [...], działka [...] to części działek [...] i [...], działka [...] to część działki nr [...], zaś działki [...] i [...] odpowiadają wywłaszczonym. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią własność Gminy Wrocław, przy czym działka nr [...] została przeznaczona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. pod budowę ul. M., działkę nr [...] decyzją tegoż Wojewody z dnia [...] września 2008 r. przeznaczono pod budowę przedsięwzięcia EURO 2012, zaś działka nr [...] leży w pasie ul. D., posiadającej status drogi publicznej, o czym świadczy uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] lutego 1989 r. Natomiast działki nr [...], [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa i są w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zaś decyzjami Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] stycznia 2006 r. zostały zajęte pod budowę autostrady A-8. Według dalszych ustaleń Starosty inwestycja, pod którą nabyto nieruchomości została rozpoczęta lecz nie zakończona. Z informacji o stanie budowy z 31 lipca 1981 r., na działkach objętych roszczeniem o zwrot wykonano stropy fundamentowe ze ścianami osłonowymi, oknami i drzwiami dla budynku produkcyjnego B z 60% fundamentów pod budynek techniczny C i ogrodzenie, zaś dokumentacja z 1982 r. wskazuje, że wykonano budynek B oraz budynek pomocniczy w stanie surowym, natomiast w 1985 r. Przedsiębiorstwo [...] zakończyło działalność i wykreślono je z rejestru. W wyniku takich ustaleń Starosta uznał, że działki nr [...], [...] i [...] nie mogą podlegać zwrotowi, gdyż są przeznaczone pod drogi publiczne, natomiast co do pozostałych nieruchomości, które stanowią własność Gminy Wrocław, na mocy aktu darowizny przez Skarb Państwa z dnia [...] sierpnia 1998 r., a które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, postępowanie należy umorzyć. Po rozpoznaniu odwołania W. K., J. K., W. K. i M. K. Wojewoda Dolnośląski uznał rozstrzygniecie Starosty za zasadne. Uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził: Zgromadzony materiał dowodowy sprawy potwierdza ustalenia organów, co do tego, że działki nabyte od rodziny K., za wyjątkiem działek nr [...] i [...], na skutek scaleń, łączeń i podziałów zostały wraz z innymi włączone w skład innych nieruchomości, jednak dokumentacja sprawy pozwala na ustalenie w skład jakich nieruchomości wchodzą aktualnie grunty i jaki jest ich obecny stan własnościowy. Błędne jest stanowisko Wojewody akceptujące rozstrzygnięcie Starosty co do umorzenia postępowania o zwrot, gdyż art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w sprawie zastosowania. Umorzenie postępowania z tego powodu, że właścicielem działek jest gmina, zatem Skarb Państwa nimi nie włada nie wyłącza obowiązku przeprowadzenia postępowania co do zbędności wywłaszczenia w sprawie, bowiem nieodpłatne rozporządzanie nieruchomościami wywłaszczonymi przez Skarb Państwa, dokonane po dniu 1 stycznia 1998 r., w świetle art. 136, 137 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Zatem decyzja w tym zakresie narusza te przepisy poprzez ich błędną wykładnię. Wojewoda naruszył też zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., bowiem z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy rozważał i oceniał we własnym zakresie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dla ustalenia przesłanek zbędności Wojewoda powinien był określić cel wywłaszczenia, posługując się nie tylko aktami nabycia nieruchomości z 1975 r., ale również innymi dowodami, o których w nich mowa, a poprzedzającymi wywłaszczenie. Takie działania były konieczne, aby zweryfikować prawidłowość ustaleń organu I instancji, gdyż cel wywłaszczenia i skonfrontowanie wykorzystania nieruchomości z nim ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić należy się co do zasady, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, jednak w sprawie, choć niektóre działki są pod drogi przeznaczone, konieczne jest ustalenie stanu faktycznego co do tego, czy na działkach nr [...] i [...] istnieje już droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy działka nr [...] weszła w całości w skład działki nr [...] i stanowi drogę publiczną, oraz czy do działki nr [...] zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 26 ustawy o drogach publicznych. Brak ustaleń narusza prawo procesowe, a co za tym idzie i materialne, gdyż nie ma odpowiedzi czy istnieją podstawy odmowy zwrotu nieruchomości ze względu na zajęcie ich pod drogi publiczne. Reprezentowana przez adwokata, Gmina Miasta Wrocławia wniosła skargę kasacyjną od wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenie prawa materialnego, to jest: 1.1) przepisu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, zm. Nr 200, poz. 1323), określanej dalej jako "U.g.n.", przez błędną jego subsumcję, polegającą na niepowiązaniu występującego w sprawie faktu wielokrotnego dokonywania czynności zbycia prawa własności, mających za przedmiot nieruchomości objęte roszczeniem o zwrot; I.2) przepisu art. 229 U.g.n. przez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że negatywna przesłanka zwrotu spełniona jest wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość nie pozostaje we władaniu podmiotu publicznego, gdy tymczasem przepis ten, mający charakter wyjątku, a więc wymagający interpretacji ścisłej, jest sformułowany inaczej, i w konsekwencji tego przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że norma z tego przepisu w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania; I.3) przepisu art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), określanej dalej jako "U.k.w.ih.", przez niewłaściwe (bezzasadne) jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem w sprawie nie wystąpił – jak dotychczas – problem uzgodnienia treści ksiąg wieczystych, do których wpisane zostało prawo własności nieruchomości objętych roszczeniem zwrotowym; I.4) przepisu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), określanej dalej jako "U.d.p." przez niewłaściwe (bezzasadne) jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem przepis ten nie wyznacza kryterium wyłączenia z powszechnego obrotu własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne; I.5) przepisu art. 2 U.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji w zakresie jego normowania treści normy z 26 ust. 1 i 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.) określanej dalej jako "ustawa o autostradach"; I.6) przepisu art. 2 U.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji w zakresie jego normowania treści normy z art. 24a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133), określanej dalej jako "ustawa EURO", a ponadto: II. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów o postępowaniu, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: II.1) przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez przedwczesne zamknięcie rozprawy, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy; II.2) przepisu art. 145 § 1 pkt lit a/ i c/ p.p.s.a. przez jego nadużycie polegając na uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 lipca 2010 r. Nr NiR III.7724-2/19 w całości w sytuacji, gdy nawet przy akceptacji dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz dokonanej przez ten Sąd wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, winien był ograniczyć się do uchylenia ww. decyzji jedynie w części, a więc naruszenie ww. przepisu poprzez wydanie orzeczenia idącego zbyt daleko. J. K., W. K., W. K. i M. K. wnieśli oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co do wadliwości zaskarżonej przez J. K., W. K., W. K. i M. K. decyzji Wojewody Dolnośląskiego, akceptującej decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego. Negatywne rozstrzygniecie wniosku J. K., W. K., W. K. i M. K. o zwrot nieruchomości, zbytej przez poprzedników prawnych na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło z tego względu, że cześć tej nieruchomości stanowi własność skarżącej kasacyjnie Gminy Miasta Wrocław, zaś część jest przeznaczona pod drogi publiczne. Art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego osoby trzeciej i prawo to zostanie ujawnione w księdze wieczystej. Postępowanie zatem w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe wówczas, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki – nieruchomość zostanie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste, prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej, a wszystkie czynności zostały dokonane przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. dniem wejścia w życie tej ustawy. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wskazanej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która jako przesłankę podlegania zwrotowi przewiduje tylko użycie nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jako wyjątek od zasady musi on być interpretowany ściśle, co oznacza, że nie każde rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością, dokonane w każdym czasie pociągnie za sobą skutek wygaśnięcia roszczenia o jej zwrot. Tylko zatem sprzedaż lub użytkowanie wieczyste dokonane przed dniem 1 stycznia 1998 r. i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed tym dniem prowadzić będzie do umorzenia postępowania zwrotowego. W niniejszej sprawie obrót nieruchomością nie nastąpił ani w sposób określony art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w terminie w nim wskazanym. Gmina Miasta Wrocławia stała się właścicielem części działek z wywłaszczonej nieruchomości na mocy umowy darowizny, dokonanej aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1998 r., przy czym prawo to ujawniono w księdze wieczystej. W takim stanie zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który uznał, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie. Akceptacja zatem przez Wojewodę Dolnośląskiego umorzenia przez Starostę Powiatu Wrocławskiego postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości była wadliwa. Z oceną i argumentami zaskarżonego wyroku należy się w pełni w tej kwestii zgodzić. Podzielić też należy pogląd Wojewódzkiego Sądu co do odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Słusznie Sąd podkreślił, że co do zasady zrealizowanie drogi publicznej uniemożliwia zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jednakże słusznie też Sąd stwierdził, że konieczne jest ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Z akt sprawy wynika, że niektóre z wywłaszczonych nieruchomości zostały przeznaczone pod drogi publiczne, jednak sam tylko ten fakt nie jest wystarczający do odmowy zwrotu nieruchomości. Przeszkodą może być tylko zrealizowanie drogi publicznej, nawet tylko faktyczne. Temu mają służyć ustalenia co do rzeczywistego stanu realizacji drogi. W przypadku bowiem, gdy istnieją tylko decyzje o przeznaczeniu pod budowę drogi, nie istnieje przeszkoda zwrotu, bowiem droga nie została zrealizowana. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie jest wadą postępowania, nie wiadomo bowiem czy i jaka część nieruchomości jest już drogą zrealizowaną (ul. D.), a jaki jest stan działek przeznaczonych pod budowę dróg publicznych (autostrada). Zasadnie też Sąd podkreślił, że konieczne było dokonanie przez Wojewodę weryfikacji ustaleń organu I instancji co do przeznaczenia nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dokonanie tych ustaleń jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wymaga ustalenia celu wywłaszczenia, gdyż jest to podstawą wyjścia do dalszych ustaleń, tj. zużycia bądź nie wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Wobec tego, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, skargę kasacyjną należało oddalić i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).