II SA/Wr 510/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spraw.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.K., W. K., W. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz J. K. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych), W.K. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych), W. K. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych), M.K. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. K., W.K., W. K. i M. K. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonych we W., oznaczonych jako działki nr[...], nr [...] i nr [...] w części odpowiadającej działce nr [...] i umorzenia postępowania w stosunku do działek nr[...], nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] i nr [...] w częściach stanowiących działki nr[...], nr [...] i nr[...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny w którym zapadło przedmiotowe orzeczenie był następujący. J.K. i T. K. (poprzednicy prawni skarżących) byli właścicielami nieruchomości niezabudowanych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oznaczonych między innym jako działki nr [...] (wcześniej działka nr [...] ) i działka [...] (wcześniej działka nr[...] ). Ponadto T. K. i J. K. byli współwłaścicielami nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr[...]. W wyniku podziału przeprowadzonego w 1975 r. powstały działki nr [...] i nr[...] ; (z działki nr[...] ), działki nr [...] i nr [...] ( z działki nr[...] ) oraz działki nr [...] i [...] ( z działki nr[...] ). Przedmiotowe nieruchomości zostały następnie zbyte przez ich współwłaścicieli – w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz na zasadzie porozumienia z tego artykułu - na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego W. Przędzalnia Czesankowa "W." we W. Przed notariuszem zawarto trzy umowy sprzedaży: z dnia [...] r. (akt notarialny Rep [...] nr[...]) pomiędzy J.K. (za zgodą T. K.) a W. Przędzalnią Czesankową "W." we W. dotyczącą działek nr [...] i[...]; z dnia [...] r. (akt notarialny Rep[...]) pomiędzy T.i J. K. a W. Przędzalnią Czesankową "W." we W., której przedmiotem były działki nr [...] i nr [...] ; z dnia [...] r. (akt notarialny Rep[...] ) pomiędzy T. K. J. K. a W.Przędzalnią Czesankową "W." we W., której przedmiotem były działki nr [...] i nr[...]. W umowach tych zapisano między innymi, że strony okazują decyzję Prezydium Rady Narodowej m. W. nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy Przędzalni Czesankowej A. we W.. W dniu [...] r. J.K., W.K., M. K. i W. K. wystąpili do Prezydenta W. o zwrot ww. nieruchomości wskazując, że stały się one zbędne na cel określony w aktach notarialnych jako, że do dnia złożenia wniosku nie została na nich zrealizowana planowana inwestycja. Wnioskodawcy stwierdzili, że władze samorządowe nie informowały ich o zmianie przeznaczenia nieruchomości i o zmianie ich właścicieli, pomimo, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na organy obowiązek zawiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zmianie przeznaczenia i o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel. Do wniosku dołączono postanowienia o nabyciu spadków po J.K. i T.K. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda stwierdzając, że obecnie część nieruchomości których dotyczy żądanie zwrotu, stanowi własność Gminy W., wyznaczył do rozpatrzenia powyższego wniosku Starostę Powiatu W., w związku z wymogiem wyłączenia Prezydenta W. na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta Powiatu W. na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że nieruchomości objęte wnioskiem w wyniku przeprowadzonych prac geodezyjnych (odnowy operatu ewidencji, podziałów i łączeń) stanowią obecnie: działka nr [...]– część działek nr[...], nr [...] i nr [...]; działka nr [...]- część działek nr [...]i nr[...]; działka nr[...]– część działek nr [...] i nr[...]; działka nr[...]– część działki nr[...]; działki nr [...]i nr [...]pozostały w pierwotnych granicach. W efekcie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu W., na podstawie art. 142 ust.1 w związku z art. 136 ust.3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104, art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a.: 1/ odmówił zwrotu działki nr [...], działki nr [...] i działki nr [...] w części odpowiadającej działce nr[...]; 2/ umorzył postępowanie w stosunku do działek nr[...] , nr[...], nr[...], nr [...] i nr [...] w częściach stanowiących działki nr [...] nr [...] i nr[...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec braku dokumentacji z której jednoznacznie wynikałoby jak zbyte w 1975 r. nieruchomości zmieniały swoje granice i powierzchnie, posłużył się aktualną mapą zasadniczą z naniesionymi przez "Kataster Miasta W." granicami wywłaszczonych działek oraz wypisami z rejestru gruntów, ustalając na tej podstawie, przedstawiony wcześniej, aktualny stan geodezyjny terenu. W wyniku analizy zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej oraz wieczystoksięgowej ustalono, że działki nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...] stanowią obecnie własność Gminy W., przy czym, działka nr [...] przeznaczona została decyzją Wojewody z dnia [...] r. pod budowę inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. M. D. w nowym przebiegu od ul. K. do północnej łącznicy z drogą krajową nr[...] wraz budową infrastruktury technicznej; działka nr [...] decyzją Wojewody z dnia [...] r. przeznaczona została pod budowę przedsięwzięcia EURO 2012 obejmującego stadion wielofunkcyjny wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ul. D.; działka nr [...] leży w pasie ul. D. posiadającej status drogi publicznej co potwierdza uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r. zmieniająca uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach województwa w. Natomiast działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wymienione działki decyzjami Wojewody z dnia [...] r. i z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zajęte zostały pod budowę autostrady [...] Obwodnicy Autostradowej W. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że mając na uwadze treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Przeanalizował dokładnie dokumentację otrzymaną, między innymi, z Urzędu Miejskiego W. oraz przeprowadził oględziny nieruchomości w trakcie których stwierdzono, że ze względu na trwającą budowę niemożliwy jest dostęp do przedmiotowych działek oraz wskazania ich punktów granicznych, co uwidaczniają również zdjęcia załączone do protokołu. Analizę zasadności zgłoszonego roszczenia organ pierwszej instancji rozpoczął od wyjaśnienia, że problematyka wywłaszczenia oraz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Zgodnie z art. 216 tego aktu przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa między innymi, również na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn.zm.). Podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego następca prawny, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Normatywną definicję zbędności zawiera zaś art. 137 ustawy. Oceniając, czy w sprawie zaistniały przesłanki zbędności wskazane w art. 137 organ zauważył, że akty notarialne będące podstawą nabycia działek objętych niniejszym roszczeniem, nie precyzowały celu nabycia a jedynie wskazywały, że sprzedaż gruntu nastąpiła na rzecz przedsiębiorstwa państwowego W.Przędzalnia Czesankowa W. we W. Podstawą zawarcia tych umów stanowiła między, innymi decyzja nr[...]Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Oddziału Urbanistyki, Inżynierii i Architektury we W. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji budowy Przędzalni Czesankowej Anilany we W. Z załączonego do ww. decyzji ogólnego planu zagospodarowania terenu wynika, że na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] projektowane były, między innymi: zieleń, ulice miejskie, place zakładowe, budynki produkcyjne A i B, budynek techniczny C oraz estakada odżużlająca i plac żużlowy. Planem realizacyjnym nie były objęte działki nr [...]i nr[...]. Według ustaleń organu przystąpiono do realizacji inwestycji ale nie została ona zakończona. Z informacji o stanie budowy z dnia [...] r. na terenie działek objętych roszczeniem zwrotowym wykonane zostały, między innymi, stopy fundamentowe wraz ze ścianami osłonowymi, oknami i drzwiami dla budynku produkcyjnego B oraz 60% fundamentów pod budynek techniczny C jak też ogrodzenie. Późniejsza dokumentacja z 1982 r. wskazuje, że na przedmiotowym terenie wykonano między innymi budynek B oraz budynek pomocniczy w stanie surowym. Inwestycja nie została zakończona ponieważ w [...] r. przedsiębiorstwo W. Przędzalnia Czesankowa W. zakończyło swoją działalność i zostało wykreślone z rejestru. W ocenie organu została zatem spełniona wyłącznie pierwsza przesłanka z art. 137 ust. 1 ustawy. Jednak niezrealizowanie w pełni celu nabycia, jakim była budowa Przędzalni, nie stanowi jego zdaniem, podstawy do orzeczenia w niniejszej sprawie o zwrocie nieruchomości. Organ administracji rozstrzygając sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien również rozważyć aktualne jej wykorzystanie w sensie faktycznym i prawnym, bowiem "istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych" (orzeczenie TK z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07). Mając powyższe na uwadze za niedopuszczalne uznano orzeczenie o zwrocie działki nr [...] której właścicielem jest obecnie Gmina W., w części obejmującej dawną działkę nr[...] , gdyż stanowi ona część drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według art. 2a tej ustawy, własność dróg publicznych przysługuje jedynie wskazanym w tym przepisie podmiotom. Cytując orzecznictwo sądowe organ wykazywał, że świetle przywołanej regulacji, drogi traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko między podmiotami publicznoprawnymi Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Z podobnych względów, zdaniem organu, nie mogą być również zwrócone działki nr [...] i [...]. Zostały one bowiem objęte decyzją Wojewody z dnia [...] r. o lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcina Obwodnicy Autostradowej W. a następnie, zgodnie z decyzją tego samego organu z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, zajęte pod budowę obwodnicy autostradowej. Według art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, autostrady oraz drogi leżące w ich ciągu stanowią drogi krajowe których właścicielem jest Skarb Państwa. A zatem właścicielem przedmiotowego gruntu może być wyłącznie podmiot publicznoprawny. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, już samo wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, podobnie jak ich budowa, stanowi cel publiczny. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się natomiast, że "nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie może być zwrócona, w sytuacji gdy jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie". W przypadku pozostałych nieruchomości w zakresie w jakim w ich skład wchodzą dawne działki nr[...] , nr [...] i nr [...] organ uznał za zasadne umorzenie postępowania o ich zwrot. Wyjaśnił, że w wyniku scalenia i zmiany numeracji w [...]r. ww. działki weszły w skład działek nr [...] , nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] następnie weszła w skład działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Prawa właścicielskie do tych działek przysługiwały Skarbowi Państwa i zostały one ujawnione w księdze wieczystej. Umową z dnia [...] r. zawartą w formie aktu notarialnego Skarb Państwa darował Gminie Miejskiej W. między innymi, działki nr[...], nr [...], nr [...] i nr[...] . Prawo własności Gminy do ww. gruntów również zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem Starosty, Gmina W. jak każdy inny nabywca prawa własności korzysta w takiej sytuacji, z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrywanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do których prawo własności zostało prawnie przekazane na rzecz innego podmiotu niż ten który miał realizować cel wywłaszczenia. Fakt utraty władania przez Skarb Państwa czyni postępowanie zwrotowe w podanym zakresie bezprzedmiotowe. W odwołaniu od ww. decyzji wniesionym przez W. K., W. K., M. K. i J. K. zarzucono organowi pierwszej instancji błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego odwołujący się wiązali z niewłaściwą – w ich ocenie - lokalizacją nieruchomości stanowiących przedmiot umów zawartych w 1975 r. Nie zgodzono się zwłaszcza z zaliczeniem dawnej działki nr [...] w skład obecnej działki nr [...] na której znajduje się droga publiczna – ulica M. D. Odwołujący się wywodzili, że droga ta istniała już w czasie, w którym poprzednicy prawni stron byli właścicielami działek, nigdy nie stanowiła ich własności i nie zmieniła znacząco swojej lokalizacji. W wyniku ewentualnego poszerzenia pasa drogowego mogło dojść co najwyżej do zajęcia na rzecz drogi jedynie części tej nieruchomości a nie jej całości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie ze względu na obowiązek zwrotu nieruchomości w części w jakiej nie została zajęta na ten cel. Co do działek nr [...] i nr [...] strony stwierdziły, że według ustaleń organu zostały one zlokalizowane po przeciwnych stronach ul. M. D., choć powstały z jednej działki nr[...]. Natomiast działki nr [...] i[...], pomimo, że powstały z podziału dwóch położonych blisko siebie działek nr [...] i [...] również leżą w znacznej odległości od siebie. Odwołujący się wskazali też na rozbieżności jakie ich zdaniem, wynikają z porównania ustaleń organu i informacji jaka otrzymali z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., dotyczącej położenia nieruchomości objętych roszczeniem zwrotowym. Ponadto odwołujący się nie zgodzili się z twierdzeniem, że umowy notarialne nie precyzowały celu inwestycji, gdyż organ sam w decyzji omawia co miało być na przedmiotowych nieruchomościach wybudowane. Również akty notarialne, przez odwołanie się do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, określały cel nabycia – tj. budowę przędzalni. Argumentując natomiast błędną wykładnię przepisów prawa materialnego podnosili, że z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bezwzględny obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Przytoczony w decyzji cytat z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynikałoby, że nie istnieje taki bezwzględny obowiązek, powinien być odczytany w szerszym fragmencie. Widać wówczas, że Trybunał podtrzymał swoje stanowisko co do nierozerwalności związku pomiędzy określeniem celów decyzji wywłaszczeniowej a faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości, rozwijając jedynie rozwijając tę linię orzeczniczą i przyznając istnienie pewnej swobody ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa. Ta swoboda nie dotyczy zatem organu ale ustawodawcy. Organ administracji, odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, musi wskazać konkretny przepis prawa materialnego. Przytoczone w decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych mogłyby znaleźć zastosowanie jedynie wobec tych części nieruchomości, które w sposób precyzyjnie określony nabyły status drogi publicznej. Tymczasem organ odmawiając zwrotu nieruchomości, odmówił ich zwrotu w całości, tylko dlatego, że weszły one przejściowo w skład działek, których część została później włączona do drogi publicznej. Strony uważają, że odmowa ich zwrotu znalazłyby swoją podstawę ustawową tylko wówczas, gdyby całe nieruchomości, w granicach jakie miały przed wywłaszczeniem znalazłby się w drodze publicznej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Nadto, odwołujący się uważają, że roszeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie można przeciwstawić skutecznie rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych. Nie ulega wątpliwości, że przeniesienie własności nieruchomości obejmujących grunty co do których skierowane było roszczenie zwrotowe, dokonane zostało w roku 1998 z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego zakazu zadysponowania nieruchomością na inny cel, bez powiadomienia o tym byłego właściciela.Rękojmia nie działa przeciwko prawom nabytym z ustawy (komunalizacja) jak też nie chroni tego, kto wie lub z łatwością mógł się dowiedzieć o niezgodności treści wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Skarb Państwa i Gmina W. przekazując sobie przedmiotowe nieruchomości, bez przeszkód mogły się zorientować, że powinny być one zwrócone poprzednim właścicielom a wręcz podmioty te z urzędu miały obowiązek znać stan prawny tych nieruchomości. Z tego względu powoływanie się na rękojmię nie jest skuteczne. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielił ustalenia faktyczne jak i prawne z niej wynikające uznając, że podniesione w odwołaniu zarzuty są bezzasadne. Przede wszystkim za bezpodstawne uznano argumenty wskazujące na błędne ustalenia lokalizacji przedmiotowych działek. Porównanie szkicu graficznego będącego załącznikiem nr [...] do Księgi protokołów ustalającej granice oraz właścicieli nieruchomości położonych w obrębie P. przed [...] r. z wyrysem z aktualnej mapy zasadniczej z naniesionymi granicami wywłaszczonych działek sporządzonym przez Biuro Katastru Miejskiego we W., wskazuje na właściwe odniesienie granic wywłaszczonych nieruchomości. Ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w wyniku poszerzenia pasa drogowego weszła w skład działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną. Nie jest prawdziwe twierdzenie, że działki nr [...] i nr [... ]organ zlokalizował w znacznej odległości od siebie, gdyż części działek nr [...] , nr [...]i nr [...] stanowiące byłą działkę[...] , są położone w ciągu obecnej działki nr[...] , po tej samej stronie ul. M. D. Podobnie również działki nr [...] i nr[...], wbrew twierdzeniom stron, bezpośrednio sąsiadują ze sobą w granicach części obecnych działek nr [...] i nr[...]. Organ nie stwierdził więc wskazywanych w odwołaniu rozbieżności co do lokalizacji nieruchomości objętych roszczeniem. W kwestii sprecyzowania celu nabycia nieruchomości, Wojewoda wskazał, że fakt, iż umowy sprzedaży zawarte w 1975 r. nie precyzją ściśle rozumianego celu wywłaszczenia nie wyklucza oczywiście ustalenia tego celu w oparciu o dokumentację okazaną przy sporządzeniu umowy jak też inną dokumentację, co też organ pierwszej instancji uczynił i działanie to należy uznać za prawidłowe. Organ drugiej instancji nie zgodził się nadto z zarzutem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do działek zajętych pod drogi publiczne tj autostradę i drogę publiczną gminą, Wojewoda przytoczył argumentację tożsamą z argumentacją Starosty powołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1993 r. II SA/Gd 1206/01 na poparcie stanowiska, że nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta została pod drogę publiczną, gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z prawem polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Odwołano się również do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., (cytowanego przez organ pierwszej instancji) zauważając, że wykonanie dróg publicznych na obszarach działek [...], nr[...], i nr [...] jest realizacją celu publicznego. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Starosty, co do tego, że gmina która nabyła prawo własności na podstawie umowy cywilnej zawartej ze Skarbem Państwa korzysta z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dopóki nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd lub nie został wykreślony z księgi wieczystej wpis prawa własności, nie można pozbawić tych nowych wieczystoksięgowych właścicieli ich praw. Postępowanie w tym zakresie wykracza poza ramy postępowania administracyjnego i dlatego słusznie umorzono postępowanie o zwrot nieruchomości, które były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego pomiędzy Skarbem Państwa i Gminą W. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. K., M. K., W. K. oraz W.K. wnieśli odrębne – aczkolwiek jednobrzmiące – skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając w nich: 1/ naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo, że stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia; 2/ naruszenie art. 136 ust. 2 ww. ustawy przez jego niezastosowanie i brak zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; 3/ naruszenie art. 137 wskazanego wcześniej aktu przez jego niezastosowanie oraz nieuznanie nieruchomości za zbędnych na cel wywłaszczenia, pomimo, że spełnione zostały wskazane w tym przepisie przesłanki; 4/ naruszenia art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności faktycznych, z których jednoznacznie wynika, że nie wykorzystano nieruchomości na cel określony w decyzji. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W obszernym uzasadnieniu skarg, przywołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych na potwierdzenie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Powtórzono również argumentacje zawartą w odwołaniu bardziej ją rozbudowując i dowodząc, że przesłanki zbędności wywłaszczonych nieruchomości wystąpiły już z chwilą likwidacji przedsiębiorstwa W.Przędzalnia Czesankowa, co miało miejsce w [...] r. w związku z zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego. W takiej sytuacji, skoro nieruchomości stały się zbędne na cel nabycia określony w aktach notarialnych z [...] r., to późniejsze zmiany własnościowe nie miały prawa nastąpić bez zawiadomienia poprzednich właścicieli jako, że następowały po [...] r. w czasie kiedy obowiązywał przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezasadne jest powoływanie się przez organy na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż rękojmia nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, a działki nr [...] , nr [...] i nr [...] zostały Gminie W. darowane. Według art. 888 § 1 k.c. przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swojego majątku. To zaś oznacza, że prawo własności Gminy W. nie korzysta z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rękojmia nie chroni również rozporządzeń w złej wierze – Gmina W. i Skarb Państwa, zawierając umowę w 1998 r. mogły bez przeszkód powziąć widomość na temat konieczności zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom. Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka zbędności o której mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – pomimo upływu 7 lat od dnia zawarcia umowy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu – na co wskazywał również organ pierwszej instancji. To zaś oznacza, że są uprawnieni z art. 136 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem skarżących zajęcie części nieruchomości pod drogę publiczną nie może przesądzać o zmianie celu wywłaszczenia, skoro w niniejszej sprawie w ogóle nie przystąpiono do realizacji celu pierwotnego. Jeżeli zajęcie nieruchomości pod budowę dróg nastąpiło niezgodnie z prawem, to okoliczność ta nie może przekreślać uprawnienia do zwrotu. Skarżący raz jeszcze podkreślili, że nie zostali zawiadomieni przez właściwy organ o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel publiczny – budowę dróg. Odwołano się również do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr SK 6/05, w zakresie interpretacji przepisu art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przytaczając obszerne fragmenty z jego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargi strona przeciwna wniosła o ich oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. Sąd – zgodnie z art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – postanowił o połączeniu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżących podtrzymał skargi natomiast pełnomocnik organu administracji oraz pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy W.– wnieśli o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie zatem, kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przy zastosowaniu kryterium legalności, doprowadziła do uwzględniania skargi, pomimo, że nie wszystkie podniesione w niej argumenty zyskały aprobatę Sądu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, którym odmówiono skarżącym zwrotu nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...], [...] i [...] w części odpowiadającej dawnej działce nr [...] i umorzono postępowanie w stosunku do działek nr[...], nr [...], [...], nr [...] i nr [...] w częściach stanowiących dawnej działki nr [...] , nr [...] i nr[...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów geodezyjnych, dokumentów wieczystoksięgowych, decyzji administracyjnych oraz innych pism i dowodów, potwierdza ustalenia organów, że większość działek nabytych w [...] r. od rodziny K. (za wyjątkiem działki nr [...] i działki nr[...]) w kolejnych latach na skutek scaleń, łączeń i podziałów zostały – wraz innymi działkami - włączone w skład innych nieruchomości, przez co zmianie uległy ich oznaczenia geodezyjne i zniknęły ich dotychczasowe granice. Tym samym działki te stały się częścią innych nieruchomości. Znajdujące się w aktach sprawy dowody, w większości pozwalają na ustalenie w skład jakich nieruchomości aktualnie wchodzą grunty, których dotyczy roszczenie o zwrot oraz jaki jest obecnie stan własnościowy tych gruntów. W zaskarżonej decyzji Wojewoda odniósł się w tym względzie do zarzutów odwołania trafnie argumentując dlaczego nie zasługują one na uwzględnienie. Ta argumentacja Wojewody nie była już podważana przez strony na etapie skargi. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.). Według art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (obejmujące przepis art. 136 i następne) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, między innymi, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Akceptując rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w stosunku do dawnych działek nr [...], nr [...] i nr [...] Wojewoda stwierdził, że postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości jest bezprzedmiotowe ze względu na fakt utraty władania tymi nieruchomościami przez Skarb Państwa. Przedmiotem roszczenia o zwrot wywłaszczonych nieruchomości może być bowiem jedynie nieruchomość pozostająca we władaniu podmiotu publicznoprawnego, tj. taka, która nie jest obciążona prawami rzeczowymi uniemożliwiającymi jej zwrócenie. Jeżeli zatem nieruchomość objęta roszczeniem stanowi własność osoby trzeciej, nie podlega zwrotowi. Organ stwierdził, że skoro nieruchomości w skład których wchodzą obecnie działki nabyte przez "W." umowami z [...] r., zostały następnie umową darowizny z dnia [...] r. przekazane przez Skarb Państwa Gminie W. a prawo własności Gminy W. zostało ujawnione w grudniu [...] r. w księdze wieczystej, to nowy właściciel – Gmina W., jest osobą trzecią i – podobnie jak każdy inny nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej – korzysta z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. Bezprzedmiotowość postępowania organ związał zatem z brakiem władania przez Skarb Państwa nieruchomością, której dotyczy roszczenie zwrotowe. Okoliczność tę organ potraktował jako samodzielną negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, niezależną od przesłanek zwrotu określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednak prezentowanego w tym względzie stanowiska organu odwoławczego, przeciwko któremu przemawia wykładania gramatyczna, systemowa i celowościowa przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem Sądu instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie można bowiem odrywać od znaczenia jakie zyskuje ona w świetle konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia tylko w przypadkach niezbędnych i tylko na cel publiczny (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) a przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. nie można odczytywać bez powiązania ich z normą art. 229 tej ustawy. W doktrynie podkreśla znaczenie zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dla prawidłowego stosowania instytucji wywłaszczenia. Stanowić ma ona bowiem "gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywaniu ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które mogą być zrealizowane w inny sposób (...)" (T. Woś. Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego wydanie jubileuszowe, s. 463). Związek pomiędzy wykorzystaniem nieruchomości a wywłaszczeniem dobitnie podkreślał również w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że " po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust.2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy (...). Nakłada to obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tych wszystkich wypadkach, w gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia" (TK w wyroku z dnia 24.10.2001 r. SK 22/01). W art. 136 ust. 1 ug.n. ustawodawca wprowadził zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem art. 137 ustawy. Zakaz ten nie obowiązuje jeżeli poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dopuszczalność wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, w istocie uzależniona jest zatem od zgody na takie działanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Zgoda ta stanowi skutek zaniechania polegającego na niezłożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Według art. 136 ust. 2 u.g.n. właściwy organ zobowiązany jest zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, informując jednocześnie o możliwości zwrotu. W orzecznictwie wskazuje się na imperatywny charakter normy zawartej w omawianym przepisie. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, a zatem bez faktycznej ich zgody, stanowi naruszenie nakazu wynikającego z art. 136 ust. 1. Jest to oczywiście działanie niezgodne z prawem naruszające chronione prawem interesy wywłaszczonego (tak NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. I OSK 1054/07, LEX nr 487399). Konsekwencją zasady wprowadzającej zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej jest przyznanie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żądanie to doznaje jednak pewnych ograniczeń. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. prawo to przysługuje, jeżeli nieruchomość stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zbędnością mamy do czynienia, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.) W świetle przywołanych regulacji podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość żądania jej zwrotu. Istotne również jest, że ustawodawca nie wskazał w tym miejscu, jako materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wymogu władania nią przez Skarb Państwa lub gminę. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że przesłanką zwrotu jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia a nie władnie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (zwanych dalej podmiotem publicznym). Natomiast kwestia związana z brakiem władania nieruchomością wywłaszczoną przez podmiot publiczny, poruszona została w przepisie art. 229 u.g.n. Stanowi on, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością przez jej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste i fakt ten ujawniony został w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji, roszczenie o zwrot nie przysługuje nawet gdyby spełnione były przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Omawiany przepis stanowi zatem samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek art. 136 i 137 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 409/05, LEX nr 194018; z dnia 30 lutego 2007 r. I OSK 386/06 LEX nr 290617; z dnia 5 czerwca 2008 r. I OSK 841/07; z dnia 20 sierpnia 2008 r. I OSK 1179/07 – nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nieruchomość nie pozostaje w władaniu podmiotu publicznego, a nie istnieje negatywna przesłanka zwrotu o której mowa w art. 229 ustawy, to brak władania nieruchomością przez podmiot publiczny, nie wyłącza powinności organu (do którego wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia a analiza przepisów ustawy regulujących postępowanie zwrotowe, daje podstawę do twierdzenia, że warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił władania nieruchomością przez Skarb Państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 491/07 nsa.gov.pl). Nie można też pomijać celu regulacji zawartej w art. 229 u.g.n., którym jest zapewnienie ochrony praw podmiotów, które w dobrej wierze nabyły jedno z wymienionych praw rzeczowych i prawo to ujawniły w księdze wieczystej. Ustawodawca usankcjonował w ten sposób zastane w dniu wejścia w życie stosunki prawne, dając prymat pewności obrotu przed roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W rezultacie stwierdzić należy, że nieodpłatne rozporządzenie nieruchomościami obejmującymi działki nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r., które dokonane zostało pomiędzy Skarbem Państwem a Gminą W. po dniu [...] r., nie wyłącza – w świetle art. 136, art. 137 w związku z art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Według przeważających poglądów orzecznictwa i doktryny, wobec określonej w art.136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawnej przesłanki zwrotu, okoliczność, że Skarb Państwa nie włada wywłaszczoną nieruchomością, ma takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia we władnie tej nieruchomości wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o zwrocie. Z tego względu organ administracji rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli brak jest podstaw do zastosowania art. 229 ustawy, nie może poprzestać tyko na ustaleniu czy nieruchomość pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale obowiązany jest również do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zbadania, czy wystąpiły przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 i art. 137 ustawy – a więc czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia (por. NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. I OSK 875/05; z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1477/07; z dnia 26 marca 2008 r. I OSK 491/07; z dnia 28 stycznia 2009 r. z dnia 12 listopada 2009 r. I OSK 156/09; I OSK 219/08, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2008 r. I SA/Wa 646/08; z dnia 3 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1057/08; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Gl 1283/08 – nsa.gov.pl). Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie na tej podstawie, że podmiot publiczny nią nie włada – w świetle art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 - jest w istocie równoznaczne z oparciem podstawy odmowy na przesłance faktycznej (wyzbycia się nieruchomości) a nie ustawowej. W rozpoznawanej sprawie norma art. 229 u.g.n nie znajduje zastosowania, tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego z którego wynika, że nieruchomości w części w jakiej obejmują dawne działki nr[...], nr [...] i nr [...] nie może dotyczyć roszczenie o zwrot ze względu na rozporządzenie tymi nieruchomościami w drodze darowizny na rzecz Gminy W. i utratę władania nimi przez Skarb Państwa. Należy mieć również na uwadze, że w skutek analizowanej umowy darowizny, własność nieruchomości pozostała jednak po stronie podmiotu publicznoprawnego – jednostki samorządu terytorialnego. Według przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości zawartych w u.g.n. podmiotem zobowiązanym do dokonania zwrotu jest również jednostka samorządu terytorialnego. Pojawia się zatem wątpliwość, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, Gmina W. winna być traktowana jak osoba trzecia, z konsekwencjami wskazanymi przez organy. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości gminę traktowano jako osobę trzecią jedynie w przypadkach do których zastosowanie znajdował przepis art. 229 u.g.n. – tj. gdy gmina zakupiła wywłaszczoną nieruchomość lub nabyła prawo użytkowania wieczystego takiej nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej, działając jako równoprawny uczestnik obrotu cywilnoprawnego (wyrok NSA z dnia 29.04.2010 I OSK 914/09; z dnia 20.06.2007 I OSK 1060/06; z dnia 22.03.2006 I OSK 651/05). Istotne elementy omawianej regulacji to nabycie nieruchomości w drodze umowy kupna –sprzedaży przed 1 stycznia 1998 r. i ujawnienie tego prawa przed tą datą w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie, Gmina W. nie kupiła jednak przedmiotowych nieruchomości. Rozporządzenie w drodze czynności cywilnoprawnej miało charakter nieodpłatny, gdyż podstawowym elementem darowizny jest bezpłatność tego świadczenia. Zatem według art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece czynność ta nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych – co podnoszone jest również przez skarżących. Zauważyć w tym miejscu wypada, że i w art. 229 u.g.n. ustawodawca zbycie nieruchomości ograniczył wyraźnie tylko do sprzedaży. Dlatego nie można podzielić argumentacji Wojewody, że w okolicznościach niniejszej sprawy, prawo własności omawianych działek nie może być przywrócone z tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz Gminy W. – która korzysta z domniemania wiary publicznej ksiąg wieczystych. W literaturze przedmiotu prezentowane jest natomiast stanowisko, że w przypadku jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedały, zamieniły albo niedopłatnie przekazały wywłaszczoną nieruchomość na własność – odpowiednio: Skarb Państwa – określonej jednostce samorządu terytorialnego, określona jednostka samorządu terytorialnego – Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego, należy, przyjąć, że nowi właściciele są objęci zakazem używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1) i odnosi się do nich stanowiące konsekwencję tego zakazu roszczenie cywilnoprawne z art. 136 ust. 3 (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2010, s. 400). Na tle tego stanowiska nie może zatem pominąć, że w świetle aktualnie obowiązujących regulacji u.g.n. podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Według przepisów ustawy fakt, że obecnie, Gmina W. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi więc przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują ona prawem własności nieruchomości. W świetle przedstawionych wyżej rozważań fakt władania nieruchomościami - których część stanowią grunty objęte roszczeniem zwrotowym - przez Gminę W. na skutek nabycia tych gruntów przez Gminę nieodpłatnie i po dniu 1 stycznia 1998 r., nie stanowi ustawowej przeszkody, uniemożliwiającej skarżącym wystąpienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która uzasadniałaby umorzenie postępowania. Podzielić należy prezentowany w judykaturze pogląd wskazujący na imperatywny charakter normy zawartej w przepisie art. 136. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy (zgodnie z art. 136 ust. 2) a zatem bez faktycznej ich zgody, stanowi naruszenie nakazu wynikającego z art. 136 ust. 1. Jest to oczywiście działanie niezgodne z prawem naruszające chronione prawem interesy wywłaszczonego (tak NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. I OSK 1054/07, LEX nr 487399). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja w cze3ści w jakiej aprobuje umorzenie postępowania w odniesieniu do dawanych działek nr[...], nr [...] i nr [...] wydana została z naruszeniem art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 w związku z art. 219 przez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów. Przyjęcie wadliwej wykładni wskazanych przepisów spowodowało, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i nie zbadał we własnym zakresie – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - czy w stosunku do omawianych działek wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości określone w art. 137 u.g.n. Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie przed organem drugiej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie przez dwa różne organy. Z chwilą wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia organu I instancji powstaje obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie aktu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podnoszonych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów ale też zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o ta aby "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszystkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia które odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony" (SN wyrok z dnia 1.12.1994 r. III AZP 8/94). Tymczasem jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Wojewoda rozpatrując odwołanie ograniczył się praktycznie do ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody pozwalające na poczynienie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych oraz, że zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu a wydana przez niego decyzja spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Te lakoniczne stwierdzenia nie wypełniają jednak, zdaniem Sądu, wymogu rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji w jej całokształcie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji nie wynika przede wszystkim, że organ odwoławczy rozważał i oceniał we własnym zakresie czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości darowanych gminie – pomimo, że organ pierwszej instancji takie stanowisko w uzasadnieniu swojej decyzji wyraził. Dla ustalenia, czy wystąpiły przesłanki zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. w pierwszym rzędzie organ drugiej instancji winien był określić cel wywłaszczenia. W przypadku, gdy roszczenie zwrotowe, jak w niniejszej sprawie, dotyczy nieruchomości nabywanych na podstawie art. 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to "cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n, wymaga zastosowania odmiennej, niż w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na podstawie decyzji administracyjnej, metody ustalania "celu jej wywłaszczenia" a w "zasadzie celu nabycia". Oczywiście podstawowym źródłem ustaleń w tym zakresie powinna być umowa sprzedaży o której mowa w art. 6 ustawy z 1958 r. Trafnie jednak organy stwierdziły, że umowy sprzedaży zawarte w 1975 r. nie precyzowały w sposób jednoznaczny i wystarczający celu nabycia, ograniczając się jedynie zawarcia w tekście stwierdzenia, że nabycie nastąpiło "na rzecz Przedsiębiorstwa" ("dla Przedsiębiorstwa"). W treści aktów notarialnych nie określono bliżej na jakie konkretne potrzeby przedsiębiorstwa nastąpiło nabycie, dlatego konieczne w tym względzie było sięgnięcie do innych dowodów. Tę okoliczność zauważył Wojewoda i na samym jej zauważeniu poprzestał. Organ nie rozważał bowiem, czy poczynione w tym zakresie działania organu pierwszej instancji polegające na ustaleniu celu nabycia na podstawie przywołanych w umowie decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji budowy Przędzalni Czesankowej A. i załączonego do niej planu realizacyjnego było wystarczające dla określenia celu nabycia, a przede wszystkim, czy organ pierwszej instancji prawidłowo na podstawie tych dokumentów ustalił, że celem nabycia wszystkich nieruchomości była budowa Przędzalni. Ustalenia w tym zakresie wymagały przeprowadzenia własnych ocen przez organ drugiej instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy nie zweryfikował również, czy prawidłowe były ustalenia organu pierwszej instancji, co do tego jakie było przeznaczenie nabywanych nieruchomości według planu realizacyjnego z 1974 r., w tym, czy istotnie działka nr [...] przeznaczona była pod zieleń a częściowo wchodziła w pas ulicy D. – co wszak w odwołaniu strony kwestionowały. Sąd zauważa, że nie wiadomo w jaki sposób ustalenia w powyższym zakresie zostały poczynione skoro brak dokumentów odwzorowujących lokalizację nabytych działek na planie realizacyjnym z [...] r. Okoliczności tych organ drugiej instancji w ogóle nie rozważał i nie badał pod tym względem materiału dowodowego sprawy. Organ ten w ogóle nie podał jaki, według jego oceny, był cel nabycia gruntów objętych roszczeniem zwrotu, ograniczając się do stwierdzenia, że postępowanie organu pierwszej instancji należy uznać za właściwe, nie argumentując stanowiska w tym zakresie. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Tymczasem ustalenie celu wywłaszczenia (celu nabycia nieruchomości ) a następnie skonfrontowanie rzeczywistego wykorzystania z tym celem ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że cel wywłaszczenia (nabycia) należy rozumieć bardzo ściśle, gdyż wiąże się z nim zakaz przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości na inne cele. Dopóki nie zostanie ustalony cel nabycia działek będących przedmiotem roszczenia nie można ocenić przesłanek zbędności – chyba, że konieczność oceny tych przesłanek wyłączy norma ustawowa. Okoliczność ta winna być zatem dokładnie przeanalizowana i oceniona również przez organ drugiej instancji. Dla ustalenia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n. konieczne jest również ustalenia aktualnego wykorzystania nieruchomości. Jednym z podstawowych dowodów w tym względzie są oględziny nieruchomości. W niniejszej sprawie przeprowadzono dowód z oględzin, jednak jak wynika z treści protokołu został on ograniczony praktycznie do działki nr[...] , przy czym wynik oględzin sprowadzał się do stwierdzenia, że: "obecnie trwa na działce nr [...] budowa stadionu. Nie można wskazać punktu granicznego poszczególnych nieruchomości ze względu na trwającą budowę". Powyższe oznacza, że w istocie nie ustalono faktycznego sposobu wykorzystania wszystkich gruntów których dotyczy roszczenie o zwrot. Co do tych gruntów przyjęto natomiast sposób zagospodarowania wynikający z decyzji lokalizacyjnych oraz z pozwoleń na budowę. Opierając się na wskazanych decyzjach organ odwoławczy przyjał, że część gruntów objętych roszczeniem zwrotowym stanowiących działki nr [...] i nr [...] została na podstawie decyzji Wojewody z dnia 19 listopada 2008 r. stale zajęta pod budowę autostrady [...] Autostradowej Obwodnicy W. Na tej podstawie organ uznał, że działki te stanowią drogę krajową (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), których właścicielem jest Skarb Państwa (art. 2a ww. ustawy). Również co do działki nr[...] , stwierdzono, że stanowi ona w chwili obecnej część działki nr[...] , która jest drogą publiczną posiadającą status drogi publicznej gminnej. Powyższe oznacza, że organ przyjął iż część gruntów stanowi drogę publiczną, bez ustalenia ich stanu faktycznego. Co do zasady Sąd podziela przedstawiony w zaskarżonej decyzji i prezentowany w orzecznictwie pogląd, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Zakaz ten nie został wprost zawarty w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ale wynika z wykładni systemowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - w tym również zasady dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - winne być stosowane tak, aby nie naruszały przepisów innych ustaw w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Ustawodawca wprowadzając tę ogólną regułę w art. 2 w sposób jedynie przykładowy wskazał na inne ustawy, które mogą zawierać przepisy odrębne w zakresie gospodarowania nieruchomościami, którym przyznano pierwszeństwo w ich stosowaniu. Katalog innych ustaw przywołanych w art. 2 u.g.n. ma charakter otwarty o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Do owych innych ustaw należy niewątpliwie zaliczyć ustawę z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a tej ustawy – obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Według przedstawionej regulacji, drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. W uchwale z dnia 13 października 2006r. III CZP 72/06 OSNC 2007/6/85 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że myśl szerszej definicji, do wyłączonych z obrotu należą m.in. rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub jednostka samorządu terytorialnego są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego, nie może też w odniesieniu do takiej rzeczy, powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym. Taka rzecz nie może być również przedmiotem posiadania, skoro mogłoby ono prowadzić do nabycia własności przez osobę, która nie może być jej właścicielem. W myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych nikt inny, poza Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, nie może być właścicielem drogi publicznej danej kategorii. Przenoszenie własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wskazane w art. 2 a ww. ustawy jest więc po prostu niedopuszczalne. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości powoduje restytucję prawa własności – skutkiem zwrotu są zmiany w sferze stosunków własnościowych. Tym samym w świetle art. 2 a ustawy o drogach publicznych, prawo do zwrotu musi doznawać ograniczenia, które wypływa z wyraźnej normy ustawowej. W przeciwnym wypadku, właścicielem gruntu zajętego pod drogę publiczną stałby się podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a to powodowałoby sytuację sprzeczną z prawem. W konsekwencji - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n. uwzględniająca ograniczenia obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne który wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych ( sygn.akt I OSK 361/08 z dnia 12 lutego 2009 r. CBOSA nsa.gov.pl). W przypadku zaistnienia takiej sytuacji – jak wynika z przywołanego orzeczenia NSA – nie istnieje również potrzeba badania przesłanek zbędności z art. 137 u.g.n. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić wypada, że jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy, działki nr [...] i [...] stanowią niewątpliwie grunty przeznaczone pod drogę publiczną, konkretnie drogę krajową. Takie przeznaczenie wynika z decyzji Wojewody z dnia [...] r. o lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka obwodnicy W. oraz z decyzji Wojewody z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę autostrady [...] Autostradowej Obwodnicy W. Tymczasem w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Według art. art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogę stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z akt sprawy nie wynika jednak czy na moment orzekania na przedmiotowych działkach istniała już budowla o której mowa w art. 4 pkt 2 ww. ustawy, a więc czy została urządzona droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W aktach znajduje się co prawda informacja GDDKiA, z dnia[...] r. że "w obszarze ww. działek" realizowana jest budowa nasypu autostradowego oraz rowu odwadniającego. Brak jednak dowodów określających i potwierdzających stan faktyczny istniejący na gruncie na chwilę orzekania organów, zwłaszcza zaś wskazujących stan zaawansowania robót budowlanych na moment orzekania przede wszystkim organu drugiej instancji (decyzja Wojewody podjęta została w [...] r. a więc ponad pół roku po uzyskaniu informacji). Tymczasem okoliczność dotycząca faktycznego zagospodarowania nieruchomości, w świetle przywołanych przepisów ma istotne znaczenie. Organ winien był bowiem wyjaśnić, czy na moment orzekania można było przyjąć, ze względu na stan zaawansowania robót budowlanych, że przedmiotowe nieruchomości zajęte zostały pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu można bowiem również przyjąć, że z powszechnego obrotu wyłączona jest nieruchomość na której znajduje się droga publiczna jak również droga publiczna w budowie – jednak okoliczność ta winna być stosownie udokumentowana. Brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym względzie wskazuje, że rozstrzygniecie organu w tym zakresie należy uznać za przedwczesne. W odniesieniu natomiast do działki nr [...] stanowiącej obecnie część działki nr[...] , akta wskazują, że na mocy decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] .uznano za wygasłe przysługujące W. Przędzalni Czesankowej W. we W. prawo użytkowania terenu "wykupionego od prywatnych właścicieli a przeznaczonych pod przebudowę ul. D.". Teren ten obejmował między innymi działkę nr [...] (AM-[...]). Jednocześnie w ww. decyzji upoważniono Miejski Zarząd Ulic i Mostów we W. do przejęcia ww. terenów od WPCZ protokołem zdawczo-odbiorczym z chwilą rozpoczęcia prac związanych z przebudową ulicy D. W aktach brak jednak jakichkolwiek dowodów potwierdzających, czy i kiedy przystąpiono do wskazanej przebudowy oraz czy działka nr [...] objęta została ową przebudową zgodnie z ustaleniami ww. decyzji i w jakim zakresie. Na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach województwa w., ulica W. D. o długości 1038 m zaliczona została do dróg lokalnych miejskich. Załączony do akt sprawy wyrys z aktualnej mapy zasadniczej z naniesionymi granicami wywłaszczonych działek przekazany przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego przy piśmie z dna [...]r., wskazuje, że działka nr [...] w znacznej części weszła w skład obecnej działki nr[...] , jednak niewielka jej część mogła wejść w skład działki nr[...] . Brak natomiast dowodu, który potwierdzałby ustalenia organu, że działka [...] w całości weszła w skład działki nr[...] . Na podstawie akt nie sposób również ustalić, jaki był przebieg i parametry drogi publicznej - ulicy D. i czy istotnie, tak jak przyjął to organ drugiej instancji "działka [...] w wyniku poszerzenia pasa drogowego weszła w skład obecnej działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną". Inaczej mówiąc, na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodów nie można w sposób bezsporny ustalić, że działka nr [...] w całości zajęta została pod gminną drogę publiczną, co uprawniałoby organy do odmowy zwrotu nieruchomości ze względu na regulację art. 2a ustawy o drogach publicznych. Na marginesie zauważyć można, że według akt również działka nr [...] (obejmująca według ustaleń organów część dawnej działki[...]) przeznaczona została pod budowę drogi krajowej – autostradowej obwodnicy W., jednak organy w ogóle nie oceniały, czy w stosunku do tej części gruntu zachodzą przesłanki wskazane w art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że pomimo, iż należy podzielić stanowisko Wojewody, że w przypadku nieruchomości stanowiących drogi publiczne brak jest możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – niezależnie od tego, czy istnieją przesłanki zbędności – to jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie podjęte zostało bez wyjaśniania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Reasumując, zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną interpretację art. 136, art. 137 i art. 229 i przyjęcie, że utrata władania gruntem przez Skarb Państwa, która miała miejsce po 1 stycznia 1998 r. na skutek czynności nieodpłatnej wyłącza możliwość zgłaszania żądania zwrotowego i wadliwie przyjęto, że powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Wadliwa interpretacji przepisów prawa materialnego doprowadziła w rezultacie do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż organ II instancji odstąpił od wyjaśnienia i oceny we własnym zakresie, czy zaistniały przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Nadto naruszenie przepisów prawa procesowego polegało na przyjęciu przez organ, że istnieją podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości ze względu na zajęcie ich pod drogę publiczną, pomimo braku dostatecznych w tym względzie dowodów w aktach sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji uwzględni wykładnię przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości przedstawioną w niniejszym orzeczeniu i rozpatrzy odwołanie. Organ zbada zgromadzany w sprawie materiał dowodowy, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym wyroku. Oceni również, czy konieczność uzupełniania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego mając na względzie ograniczenia wynikające z art. 136 i art. 15 k.p.a. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II swoje uzasadnienie znalazło w treści art. 152 przywołanego aktu, o kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.