II SA/Kr 1169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; skargę oddala Decyzją z dnia z dnia 2 kwietnia 2010 r., nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami i jednorodzinnych z usługami w parterze i garażami wraz z infrastrukturą techniczną drogami i wjazdem z ul. [....] j na działkach nr [....],[....], obrąb [....] i częściowo dz. nr [....] obrąb [....] przy ul. [....] w K". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działki stanowiące teren inwestycji położone są w zachodniej części miasta, w rozległym obszarze zielni naturalnej i częściowo kształtowanej, rozciągającym się w dolinie rzeki [....] w kierunku zachodnim od ul. [....] j, stanowiącym otulinę [....] Parku Krajobrazowego. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w obszarze analizowanym znalazły się tereny zainwestowane, jednakże dostępne z innych dróg publicznych. Brak zabudowy sąsiedniej pozwalającej na spełnienie wymagań w zakresie cech i parametrów urbanistycznych dla wnioskowanej zabudowy, wyklucza zatem możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem. Ponieważ nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowego zamierzenia inwestycyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K.H. , zarzucając naruszenie art. 1, art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez działanie bez podstawy prawnej, naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2a w związku z art. 64, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie bądź pominięcie, jak również naruszenie § 2 pkt 3, § 2 pkt 4, § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie. Zdaniem skarżącego spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż pojęcie "działki sąsiedniej" obejmuje każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy, a w przypadku nie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 8 lipca 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 4, art. 59, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na regulację art. art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy wskazując przy tym, że w sytuacji, gdy na terenie objętym wnioskiem obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Dalej organ wskazał, że teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji obejmuje działki nr [....],[....], i [....] obręb [....] przy ul. [....] w K. Działki te zlokalizowane są w terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", uchwałą nr C/1332/10 Rady Miasta Krakwa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy — Małe Błonia" (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 27 maja 2010 r. Nr 269, poz. 1779). Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06, organ stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego wniosku, czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Skoro bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia, to na powstanie tego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe. A zatem, wobec obowiązywania obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję w przedmiocie warunków zabudowy należało uchylić, a postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K.H. podnosząc, że składając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. wnosił o zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, a w przypadku nie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu zamyka skarżącemu dalszą drogę sądową odnośnie skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na niezgodne z prawem działanie Prezydenta Miasta K. , poprzez nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy zamierzenie inwestycyjne, dla ustalenia warunków zabudowy którego wystąpił w dniu [....] 2007 r. K.H. zlokalizowane jest na działkach [....] , nr [....] i częściowo na działce nr [....] obr. [....] w K. Poza sporem pozostaje, że działki te znajdują się na terenie, dla którego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr C/1332/10 z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy — Małe Błonia" przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 27 maja 2010 r. Nr 269, poz. 1779, a zgodnie z jej § 46, weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, a zatem w dniu 27 czerwca 2010 r. Z powyższego wynika zatem, że w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazane działki objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobu zabudowy terenu może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma podstaw prawnych do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. II SA/Bk 709/08). Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz jest zobowiązany do ponownego zbadania sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 2002 sygn. akt. III RN 59/01 stwierdził, że przesłanką umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, albo gdy nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego bądź też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem pierwszej instancji. A zatem z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ, jak np. wtedy gdy brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji administracyjnej. W sytuacji braku materialnoprawnej podstawy orzekania o przedmiocie postępowania, organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobligowany jest więc uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Zaznaczyć należy, że w takiej sytuacji organ odwoławczy umarza postępowanie będące w toku, które stało się bezprzedmiotowe w całości. Co do przyczyny bezprzedmiotowości, to może ona istnieć przed wszczęciem postępowania jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem, jednakże w każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, zobowiązuje organ do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę stwierdzić zatem należy, że o ile w momencie wydania decyzji organu I instancji istniało uzasadnienie prawne do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy o tyle, w dacie orzekania przez organ II instancji, z uwagi wejście w życie w dniu 27 czerwca 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – postępowanie w sprawie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowym. Mając na uwadze, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo uznało, że w zaistniałej sytuacji, wobec uchwalenia miejscowego planu, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Analogiczne stanowisko zajął Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK. Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).