I OSK 380/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Wa 333/10 odrzucającego skargę D. H. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2010 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Wa 333/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. H. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2010 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż D. H. wniósł do Sądu za pośrednictwem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, drogą elektroniczną, skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2010 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W treści skargi (w miejscu podpisu) skarżący wskazał, że skarga opatrzona została bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego certyfikatu. Podpis elektroniczny został pozytywnie zweryfikowany przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z dnia 15 listopada 2010 r. zwrócił skarżącemu (za pośrednictwem operatora publicznego) skargę, wzywając jednocześnie do jej podpisania i zwrotu do Sądu w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczone zostało stronie w dniu 19 listopada 2010 r. Skarżącego pouczono o treści m.in. art. 46 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o wymogach formalnych pisma wnoszonego do Sądu. W odpowiedzi z dnia 26 listopada 2010 r. nadesłanej do Sądu drogą elektroniczną, opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym (podpis zweryfikowany), skarżący poinformował, że skarga na bezczynność została podpisana bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu zgodnie z ustawą o podpisie elektronicznym. Skarżący podał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W ocenie skarżącego przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost i wyraźnie nie nakazują sygnowania pism odręcznie. Nadto, ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z dniem 17 czerwca 2010 r. poszerzyła krąg podmiotów o m.in. sądy administracyjne. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołał się także na Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.) bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. W rozdziale IX cytowanej ustawy znajdują się przepisy zmieniające m.in. przepisy Kodeksu cywilnego art. 60, art. 78 § 1 i § 2 dopuszczające możliwość wyrażenia woli osoby w stosunkach cywilnoprawnych przez ujawnienie jej w postaci elektronicznej. Ponadto ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu jaki reguluje dana ustawa. W przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przepisów tej ustawy nie stosuje się do sądów administracyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji, sąd administracyjny nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w powołanej ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające żart. 46 § 1 pkt 4P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył D. H. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie 1. art. 58 § 1 pkt 3, art. 46 § 1 pkt 4 i art. 57 § 1 P.p.s.a w związku z art 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (dalej zwane jako u.p.e.) prowadzące do odrzucenia skargi w wyniku niewłaściwej interpretacji, uznając wyłącznie podpis złożony odręcznie za spełniający wymagania ustawy P.p.s.a; 2. art. 58 § 1 pkt 3, art. 46 § 1 pkt. 4 i art. 57 § 1 P.p.s.a w związku z art. 45 ust 1 Konstytucji RP prowadzące do odrzucenia skargi w wyniku wadliwego stosowania przepisów ustawy P.p.s.a, w sposób wykraczający poza przepisy tej ustawy i tworzenie przez Sąd nowych wymogów formalnych, co prowadzi do naruszenia prawa oskarżonego do sądu. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 166 P.p.s.a zarzucając nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 46 § 1 p.p.s.a powinien przeanalizować go łącznie z art. 5 ust 2 u.p.e., gdyż te dwa akty prawne regulują kwestię skutków składania podpisu elektronicznego i elementy pisma procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiej analizy nie dokonano, a w niniejszej sprawie ma to kluczowe znaczenie. Zdaniem skarżącego ww. przepisy prawa nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych, aby odwoływać się do innej wykładni prawa. Żaden przepis p.p.s.a nie wyłącza zastosowania art. 5 u.p.e, czy też modyfikuje tzw. zasadę równoważności. Nie można też znaleźć przepisu, który można uznać za "przepis odrębny w rozumieniu art. 5 ust 2 u.p.e. Przyjąć należy, iż racjonalny ustawodawca. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji ustawa z dnia 17 lutego 2005r o informatyzacji i działalności podmiotów realizujących zadania publiczne objęła swym zakresem sądy administracyjne, a w konsekwencji nałożyła obowiązek posługiwania się certyfikatami, o których mowa w ustawie o podpisie elektronicznym, właśnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 1 ww. ustawy sądy są nią związane. W myśl art. 13 tej ustawy sądy są zobowiązane używać do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania (...), a zgodnie z art. 16 zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, przy wykorzystaniu informatycznych nośników danych lub środków komunikacji elektronicznej. Przepisy te nie dotyczą tylko obiegu dokumentów z zakresu administracji sądowej, lecz wymianę wszelkich dokumentów związanych z załatwianiem wszystkich spraw należących do zakresu działania sądów. Sądy administracyjne są zatem zobowiązane załatwiać sprawy należące do ich zakresu działania w postaci elektronicznej. Sam ustawodawca, który w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne wskazuje, że pojęcie "zadania publiczne", o których mowa w ustawie "obejmuje wszelkie zadania, które zostały wyznaczone i powierzone państwu oraz jednostkom samorządu terytorialnego, przez cały obowiązujący w danym państwie porządek prawny. (...) Nie ma tym samym wątpliwości, że organy władzy sądowniczej (...) realizują tak rozumiane zadania publiczne. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji brak jest ustosunkowania się do podnoszonych przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z 23.12.1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych. Przepis art. 5 u.p.e został wprowadzony do polskiego systemu prawnego w celu jej implementacji. Z kolei obowiązek zapewniania skuteczności dyrektywom wspólnotowym spoczywa w pierwszym rzędzie na sądach i innych organach krajowych. Prawo europejskie wymaga zatem, aby każde z państw członkowskich osiągnęło skutek, jakim jest zrównoważenie form: papierowej i elektronicznej. Wymaga także aby podpis elektroniczny był powszechnie stosowany, również w obrocie między obywatelami a sądami w ramach sprawowanego przez sądy wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z ogólnej reguły zawartej w art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wynika, iż każde pismo składane do sądu winno zawierać podpis strony je wnoszącej. Aby więc można było posługiwać się w postępowaniu sądowoadministracyjnym podpisem elektronicznym, musi istnieć stosowny ku temu przepis w ww. akcie prawnym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.p.e. bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa nie ma żadnego przepisu, który generalnie zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można przykładowo wskazać kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2), Ordynację podatkową (art. 1 pkt 13) i Kodeks postępowania administracyjnego - art. 57 § 5 pkt 1 i przede wszystkim art. 63 § 1, który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej. Jednocześnie § 3a pkt 1 tego przepisu precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Także kodeks postępowania cywilnego w art. 125 § 2 przewiduje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, pisma procesowe wnosi się na urzędowych formularzach lub na informatycznych nośnikach danych albo za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Nadto, dodany ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 26, poz. 156) art. 126 § 5 k.p.c. wprost stanowi, że pismo procesowe wniesione drogą elektroniczną powinno być opatrzone podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, ze. zm.). Stosownie do powyższych przykładów można stwierdzić, że tam, gdzie ustawodawca chce by przed sądem lub organem administracji publicznej można było posługiwać się podpisem elektronicznym, tam w stosownych regulacjach normujących zasady postępowania przed tymi organami wprowadza odpowiednie normy prawne zezwalające na posługiwanie się takim rodzajem podpisu (por. postanowienie WSA w Krakowie z 19 marca 2010 r., II SAB/Kr 29/09). Natomiast w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma odpowiednika wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego, Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania cywilnego czy w końcu Kodeksu postępowania administracyjnego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie występuje. Zatem nie można przyjąć, iż posługiwanie się podpisem elektronicznym przez stronę postępowania sądowego w kontaktach z sądem administracyjnym jest dopuszczalne, skoro ustawodawca tego wprost nie dopuścił. Gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie wprost do wszystkich aktów prawnych regulujących wnoszenie pism, zażaleń, itp. to wówczas niepotrzebnym byłyby zmiany w innych ustawach wprost wprowadzające taką możliwość. Z samego zaś faktu obowiązywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, iż sposób podpisywania pism podpisem elektronicznym jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny, bowiem jak to wyżej zaznaczono, brak jest w procedurze sądowoadministracyjnej stosownych regulacji w tym zakresie. Przyjęcie innego stanowiska czyniłoby zbędnym wprowadzanie odpowiednich regulacji w ustawach szczególnych, skoro składanie pism procesowych podpisanych elektronicznie byłoby dopuszczalne już tylko z mocy ustawy o podpisie elektronicznym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu w Krakowie z dnia 18 marca 2010 r., II SAB/Kr 29/09 oraz 2 czerwca 2010 r., II SAB/Kr 114/07). Również z § 2 i § 3 zarządzenia Nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych (wydanego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) wynika, że procedura obowiązująca przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem pisma w tradycyjnym rozumieniu - jako nośnika informacji sporządzonego w formie papierowej. Jak zasadnie stwierdzono w komentarzu do ustawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III), "z art. 47 § 2 nie wynika, aby przekaz dokonany za pośrednictwem poczty elektronicznej był równoznaczny z pismem w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Należy więc konsekwentnie przyjąć, że dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne jest późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem, bowiem tylko taki podpis spełnia wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Takie stanowisko zajmuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OZ 460/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., I OZ 455/10, z dnia 18 czerwca 2010 r., I OZ 453/10, z dnia 19 maja 2010 r., I OZ 339/10). Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 3, art. 46 § 1 pkt 4 i art. 57 § 1 P.p.s.a w związku z art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 P.p.s.a. Wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymagania zakreślone w powołanym wyżej przepisie, wyczerpująco przedstawia stan faktyczny sprawy, a jego ocena prawna jest zaprezentowana w sposób logiczny i spójny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.